陆铭景伊人 陆铭:大城市人口超负荷了吗?
【背景】2月19日,社科文献出版社发布《京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策》(下称报告)。该报告由中国社科院、首都经贸大学,以及国家发改委、北京市发改委等单位专家学者组成的课题组完成。
报告称,该项研究系首次对京津冀区域的人口、土地、水资源、生态环境、基础设施等方面的承载力进行实证研究,得出数据。其中,北京市2011年常住人口已达2018.6万人,人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里,超出了土地资源人口承载力;报告还指出淡水资源是京津冀区域承载力的最大短板,人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准,其中北京市当地水资源只能承载667万人,相当于现有人口规模的40%。
如何看待以北京为代表的中国大城市人口数量突破城市容量的“物理极限”?人口密度过大是否可成为限制外来人口迁入的理由?
上海交通大学特聘教授、复旦大学教授陆铭认为,城市的容纳能力,如水、大气、土地等自然资源肯定存在物理极限。但这在经济学家看来意义不大,因为在城市规模的物理极限到来之前,合理利用价格机制就可成为制约城市扩张的力量。
“目前的研究都在不同程度上假设了现有的资源总量是给定的(比如水),而在需求方面假设人的消费模式和产业结构等关键因素也是不变的。事实是,决定承载力的供给和需求两方面因素都是可以变化的。”陆铭说。
他指出,水资源、土地供应、交通环境等客观因素的紧张状况首先可以通过技术与管理得到改善。例如新水源的开发和节水技术、土地的二次集约型开发、更快捷的交通网络等。其次,大城市的产业结构应以服务业为主,制造业(尤其是重工业)和农业单位产值的水资源和土地使用量均大大高于服务业,因此,通过调整产业结构,也能够极大缓解城市的水和土地压力。
陆铭强调,城市的产业升级是必需的,但这并不意味着城市“优化产业结构,在加大对高端人才引进的同时,减少对低端劳动力的需求”。恰恰相反,城市高端人才的集聚必然会带来更多对于低技能劳动力的需求,既包括企业内部与高端人才配套的低技能劳动力,也包括为城市提供大量生活服务业的劳动者。
除了自然资源,外来人口的增加与教育、医疗等公共服务供应不足的矛盾近年来也日益突出,陆铭说,公共服务的总量也是可以改变的。今天,在中国的大城市所感受到的公共服务压力与长期以来公共服务按户籍人口做规划有关,也与对常住人口的增长趋势估计不足有关。
在公共服务总量短时期内不可能迅速增长的情况下,现实的做法是对外来人口获取本地公共服务设置一定的门槛。但是,这只是短期的权宜之计,盲目地对符合经济发展规律的人口增长进行控制,一方面会对城市的发展不利,一方面会加剧不同户籍身份的城市常住人口之间的差异,增加社会矛盾。
陆铭说,“从长期来看,只有增加供给和降低门槛才能缓解人口增长与公共服务不足之间的矛盾。否则,只要优质公共服务的获取资格仍然与户籍挂钩,反而会加剧人们为了公共服务而进入大城市,并且等待户籍身份。”■
