王才亮:解读国有土地上房屋征收与补偿条例
2011年1月21日,国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》,至今整整两年过去了。本报记者就关系民生的拆迁问题,专访了北京才良律师事务所主任王才亮律师,就新《条例》实施两年来的综合情况、2012年拆迁所产生的问题以及未来趋势作了分析和预测。
新《条例》进步之处在于排除商业利益
新《条例》实施两年来,王才亮指出,相较于过去的拆迁条例,新《条例》有了很大进步。
王才亮认为,新《条例》的一个重大突破是,取消了行政强制拆迁。旧条例赋予政府拆迁计划的确定权,又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权,政府易滥用职权,对被征收人的权益保护不利。新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁,有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。
其次,立法宗旨有重大变化。保障被征收房屋所有权人的合法权益和维护公共利益,作为新条例的立法宗旨写入了第一条,与《物权法》保持了一致性。
他指出,新《条例》明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这有利于防止政府征收权的滥用,以及征收中的不合理、不公平问题。
新《条例》还排除了商业利益参与房屋征收。根据规定,承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的,并禁止建设单位参与搬迁。由于政府是房屋征收的主体,房屋征收是为了公共利益而进行的,那么就不能允许商业利益参与其中,不能使个别人为了商业利益侵害被征收人的权益,从中渔利。
补偿标准过低或偏低,是我国以往城市房屋征收中导致矛盾冲突的重要原因。王才亮称,我国以往的征收补偿,实际上是一种适当补偿,标准明显偏低,而新《条例》为了不让被征收人利益受损或吃亏,明确规定了公平补偿原则,且补偿标准不低于市场价格,这是立法上的一个重大变化。
此外,新《条例》还进一步规范了政府征收程序,明确了先补偿后搬迁的原则和司法救济途径,赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利,赋予了公民对违反条例的行为监督、举报、控告的权利,而根据新《条例》的规定,征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障。
漏洞应在司法解释和行政规章中补救
“现在处理案件,我们会先发函给地方政府,去年的案件中50%的当事方会主动联系我们,作为懂法律的人,大家并不希望出现鱼死网破的情况。”王才亮告诉记者。从才良律师事务所处理的大量设拆案件中显示,虽然拆迁改为征收,但地方依赖土地财政的大背景并没有变,拆迁活动仍然将维持在一定规模。
“我们在处理案件的时候,也和基层政府的工作人员做过了解,他们也希望积极解决拆迁中出现的问题,但存在着困惑和压力。”王才亮指出,原因在于一些地方在城市化的浪潮中将仍然会把拆房卖地牟取土地收益作为主要工作。
对比2011年拆迁环节出现的矛盾,2012年,新的矛盾浪潮主要发生在房屋征收领域。征收条例本身存在的问题正在暴露出来,成为影响社会和谐的根源。
2007年8月24日,建设部原部长汪光焘代表国务院向全国人大报告,要求修改《城市房地产管理法》,理由是物权法从10月1日执行,而《拆迁管理条例》与《物权法》相抵触,将停止执行,要求修改《城市房地产管理法》,授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》。
这是中国的拆迁管理的最高官员首次公开表示《拆迁条例》与《物权法》相抵触,《拆迁条例》违反《立法法》的规定。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,为公共利益需要使用土地的,为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地的,可以由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。
王才亮认为,《中华人民共和国土地管理法》第58条违背《宪法》和《物权法》关于只有公共利益需要才能收回单位、个人国有土地使用权的规定。
事实上,许多地方就是依据这一条款,未经法定程序擅自收回土地使用权进而实施大规模的违法拆迁。而新《条例》在制定过程中,争议最大的就是如何界定公共利益的范围。
王才亮指出新《条例》第八条首次有“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。而实践中,“确需”要么被忽略,要么被无限放大成了“政府需要”。
从1991年3月22日国务院78号令公布的《城市房屋拆迁管理条例》以来,中国在拆迁制度上已经走过了20年。
王才亮指出,新《条例》在实施中出现难以逾越的沟壑,致使具体的工作陷于困境,上述制度上的漏洞应该在司法解释和行政规章当中予以补救。 拆迁实践中出现规避新《条例》的情况
“2012年,出现了大量规避新《条例》的情况。”王才亮指出,2012年拆迁最显著的特点是“黑拆”增加。
所谓“黑拆”,是指非司法执行、也非行政执行而又未经房屋的所有人或使用人同意而对房屋予以拆除的行为。从侵犯对象上看,虽然受害的是房屋,但其实质是侵害了房屋的所有权和使用权、侵犯的还可能是社会秩序和执法机关的公信力。
2013年1月7日,社会心态蓝皮书《中国社会心态研究报告(2012-2013)》发布。报告援引的数据显示,2012年前三季度,网络维权帖文占社会民生类网络维权事件81.85%,其中强征强拆网络维权事件占全部网络维权事件30.09%。
2012年4月9日,最高人民法院发布《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,这是为已施行一年多的《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布的第一个司法解释。
理论上,非法强拆应该终止于2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施,所有强拆均需申请法院强制执行。
王才亮称,这只是制度设计。在个别地方,“非法强拆”正穿着各种各样的“马甲”,绕开新《条例》的规范而延续着。
王才亮说,2012年,一些地方黑拆、拆违代拆迁、“三旧改造”等错误模式蔓延成为当前拆迁领域的新动向,而“误拆”成为一些地方掩盖黑拆的托词的情况频繁发生。
过去对城市房屋拆迁,只要作出裁决,可以先予执行,无须黑拆。但是《条例》出台后,取消了行政直接强拆而有关部门又迟迟没有出台相关的下位法,导致房屋征收活动强拆缺乏操作系统和操作程序。
从目前发生的实例来看,多半是地方缺少操作规程而急于进度、不顾程序铤而走险。王才亮指出化解这个问题所产生的矛盾,其最好的方法就是切断执法机关在城市化进程中的利益分配。
王才亮指出,黑拆日益猖獗的唯一原因就是黑拆绝大多数是地方的行为,一些地方热衷于黑拆的理由往往是出于黑拆能加快拆迁进度,从而加快城市建设的步伐。然而,房屋是拆掉了,房东们也可能被迫签约了,可他们的心里是不服的。
新《条例》第二十四条规定,“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理”。
“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿”。王才亮指出,这将使得一些违规拆迁行为得到规范。
王才亮指出,国土资源部门对北京、上海、山东等16个省份的征地项目做过一次调查。调查显示,近10年来东部城市的征地项目中,真正用于公共利益的不到10%,大量的土地是经营性用地。同时,集体土地上的拆迁成为社会矛盾激化的热点。
对此,中央纪委、监察部发出通知,要求有关地方政府和部门进一步建立健全有关政策规定,认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作,妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。
王才亮认为,正确的城中村改造应当是以人为本、以村民自愿为原则,以改善村民生产生活条件为目的,通过和风细雨的方式改造,而不是为开发商和地方牟取暴利的大拆大建。 用制度保证征收依法进行,补偿足额到位
《中国社会心态研究报告(2012-2013)》称,群体性事件的形成原因,以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。其中,征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。
在实际案件接触中,王才亮表示,不少政府机关和司法机构是愿意化解矛盾的,这说明即使存在制度上的不合理,人的良心并没崩溃。
由于许多地方司法机关支持顾全经济建设大局、支持政府工作的执法理念,立案难、判决难、执行难的问题将继续困扰拆迁案件。
在缺少制约的情况下,地方为了土地财政和其背后的商人们的利益,仍然会无视法律的约束和社会承受力,屡屡触动暴力拆迁的红线。
由于这些情况的存在,王才亮指出,在城镇化进程中,地方与商人们结盟是难以避免的局面。城镇化进程中土地与房屋征收引起的矛盾仍将是国内社会矛盾加剧的热点之一。
“只有不让民众失望、绝望,征收活动才能实现公共利益的本来目的,才能防止悲剧发生,才能构建和谐社会!”展望2013年,王才亮提出自己的期望。
王才亮称,无论是征收还是拆迁,房屋始终是绝大多数公民的主要财产,对涉及公共利益(主要是城市建设)和公民权益保护的重大问题的处理,无疑应当把公平正义放在首位,才符合以人为本、构建和谐社会的执政方针原则。
王才亮认为,不让民众失望的最好办法就是,征收要依法进行,补偿足额到位,不仅不让被征收人因房屋被征收而致贫,还要让被征收人因房屋被征收改善居住条件,从而感谢政府。
而这一切都需要制度的保障,为此,房屋征收制度变革必须继续前进而不停滞,更不能倒退。人物介绍 王才亮律师:北京市才良律师事务所主任,北京航空航天大学法学院兼职教授、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、全国律师协会行政法专业委员会副主任。
多次参加国家立法、司法机关的立法研究,曾为宜黄自焚等案件提供法律援助,参与和配合中央电视台等新闻单位对湖南嘉禾拆迁等重大事件的调查和报道。
