林来梵宪法审查 林来梵:法规审查不能只靠“良心”运作
【背景】12月23日,《立法法》修正案二审草案在十二届全国人大常委会十二次会议上分组审议。针对法律法规和规章条例可能存在的冲突或违法、违宪现象,现行《立法法》规定了相应的备案审查机制,但主动审查力度不足。
二审草案首次规定全国人大及其常委会的主动审查权,提出全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。事实上,自2004年,经中央编制办批准,全国人大常委会下属的法规备案审查室正式成立以来,在法规审查方面已经积累一定经验,并作出主动审查的尝试,也暴露出一些不足。
法规备案审查的难点何在?如何寻求法规审查的动力,并与宪法监督相连接?
清华大学法学院教授林来梵指出,近年来主动形式的备案审查虽然取得一些成绩,但没能有效发挥宪法监督责任。更重要的是,一旦遇到强势部门加以阻挠,审查缺乏继续深化的有效驱动力。一项只能凭“良心”运行的制度,恐怕很难撬动当前审查困局。
法规备案审查工作目前主要由法规备案审查室负责,隶属全国人大常委会法制工作委员会,是与国家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的局级单位。该室目前只做审查,不做备案,备案职责由全国人大常委会办公厅承担。法规备案审查室成立初期有七八名工作人员,现有15人左右。林来梵表示,“他们积极做一些尝试,但囿于动力不足和体制局限,审查的成效并不明显。”
审查分两种形式,一是主动审查,一是受动审查。在主动审查方面,这几年法规备案审查室审查了由“两高”做出的司法解释;审查由国务院制定的行政法规近700部;对地方立法机关制定的地方性法规进行审查。现实问题是审查力度不够,因为行政机关力量强大,很难深入审查。
“主动审查主要靠‘良心’运作,属于内部审查,缺乏公众监督机制。审查出问题后,基本靠与制定主体沟通,斡旋解决,如果很严重,可能会把相关负责人请到备案审查室沟通。是否具备强有力的交涉能力,直接决定审查之后的处理结果。从目前的情况看,审查机构的交涉能力严重不足。”林来梵称。
而且,审查主体的行政级别较低和人员配备不足导致审查能力比较弱。程序是秘密的,不对外公布。审查的方法基本是文面核查,很难从规范原理层面发现一些深层次的违法违宪问题。
在林来梵看来,法规审查当务之急是建构具有足够动力的相关机制。他建议把全国人大及其常委会的主体地位和司法审查中的功能优势结合起来,将公民的权利诉求作为重要的动力来源。
其具体运作机制可简要概述为以下过程:
第一,法院在审理普通司法案件时,如果适用的规范性法律文件之间存在冲突,尤其是下位法可能违宪,法院就可以中止当前的诉讼程序。通过法院系统内部的案件请示制度,将案件中涉及的规范性法律文件是否符合宪法的问题,以书面形式上报至最高人民法院。
第二,最高人民法院经过必要的初步审核之后,如果认为确实涉及合宪性问题,就可以根据《立法法》第90条第1款的有关规定,以书面提起审查要求的法定形式,转呈全国人大常委会,由后者纳入审查程序。
第三,全国人大常委会对法规合宪性问题做出正式判断之后,将相关判断发回法院,由原审法院继续审理原案。但是,案件的判决要受到全国人大常委会有关宪法判断的约束。
全国人大是否愿意主动承担这一份重责?林来梵认为作为宪法上的国家最高权力机关,全国人大及其常委会长期以来选择了一个“自我谦抑主义”的政治立场。
林来梵主张,“法治应该优先发展,但民主还需适度跟上;法治要想进两步,民主至少也要进一步,否则,缺乏民主的法治,就缺乏动力机制,最终也只能在不同权力间空转。”■
