强世功党章与宪法 强世功:党章与宪法:多元一体法治共和国的建构
由此,在党国动态平衡体制中,党一方面独立于国家,但另一方面又整合在国家之中;党一方面要在社会中树立自身的权威,但又必须利用自身的权威来肯定和强化国家和法律的权威;党要扎根于社会,但不能借助社会的力量来摧毁国家法律机器;党要整合在国家之中,但又要始终防止蜕变为官僚特权集团而压迫社会。
可见,保持党和国家之间的平衡,就像西方宪政体制中保持三种权力的制约和平衡一样,必须通过法律来规范并且制约彼此的权力,将彼此的权力约束在自己应当活动的空间中,从而同时调动党和国家“两个积极性”。
既要防止单纯强调国家和法律的权威,甚至简单地强调“党在人大中”的模式来削弱党的权威,从而逐步蜕变为党国分离的体制,又要防止单纯强调党的权威,将党完全凌驾于国家机器之上,削弱国家和法律的权威,削弱现代国家治理的逻辑,从而蜕变为苏联模式的党国整合体制。
而能够规范并制约党和国家关系的法律只能是党章和宪法等多元规范构成的宪法体系。这就意味着需要按照三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求,按照四中全会“依法治国”、“依宪治国”的精神,充分运用法治思维和法治逻辑,着眼于“顶层设计”,思考如何建立专门运用党章和宪法这两个根本法来处理党和国家关系的制度和运作机制,这无疑是当前完善党国宪政体制的迫切任务。
四、党章与宪法:党的领导与依法治国的辩证统一
四中全会《决定》将党的领导和党规党法纳入到中国法治建设蓝图中,必然涉及党规与国法的关系。党规所依据的《中国共产党章程》,国法所依据的《中华人民共和国宪法》,前者是党“管党治党”的根本大法,后者是党“治国理政”的根本大法,那么,如何处理这两部大法之间的关系呢?如果二者发生冲突怎么办?这个问题往往在现实中被转化为“党大”还是“法大”的问题。
对于这个发生在“多元一体法治共和国”中的内在问题,必须在党国互动体制中寻求解决的办法。为此,首先就需要追问“依宪治国”所说的“宪”的实质内涵,只有这样才能最终解决这一问题。
(一)“党大”还是“法大”?
在中国法治建设中,党的领导与依法治国的关系问题往往被简单化为“党大”还是“法大”。这个问题牵扯了复杂的理论问题。何谓“党”,何谓“法”,何谓“大”,需要在法理学中根据不同的理论界定来讨论,以便透彻地理解党的领导与依法治国的关系。
按照法律实证主义的立场,法律是主权者(统治者或统治阶级等)意志的体现。因此,政治权力或主权就高于法律,也大于法律。由于我们国家的法律甚至包括宪法都是党领导人民制定的,而且党制宪、修宪所遵循的重要依据就是党的路线、方针和政策这些更高级的规范。因此在党国宪政体制的架构中,党中央领导全国人大,也因此高于全国人大。由此,我们可以说“党大”,而不是“法大”,“依法治国”绝不能排除“党的领导”。
但是问题在于,“政治权力”或者“主权”产生的依据是什么?西方理论认为,主权权力来源于自然权利和自然法。中国儒家思想认为,君主权力来源于天道。马克思主义认为,党领导人民的权力最终来源于党承担起自由解放、实现共产主义的历史使命。
如果从这种法理逻辑看,“党大”与“法大”的关系就会发生逆转。因为这里所谓的“法”不再局限于法律实证主义的国家法,而是在法律多元主义的视角中包括了天道、自然法、神法和历史发展客观规律的法。
中国共产党在发生学上的规范根源是《中国共产党章程》,而党章合法性来源于无产阶级承担起了实现共产主义这个新“天道”。在这个意义上,不是“党大”,而是“法大”。这里的“法”就包括党章及其背后的新“天道”。
党章不仅“高于”党,而且“大于”党。党只有严格遵守党章的规定,承担起党章赋予的使命,真正成为中国工人阶级的先锋队,成为中华民族和中国人民的先锋队,才能真正成为中国社会主义事业的领导核心,才能真正成为中国各族人民利益的代表者,才具有执政的正当性。
进而,“党大”与“法大”的讨论实际上涉及了党和人民的关系问题。在此,“党”本身具有两个形象:其一是作为人民在日常政治生活中的“常在代表”,由此,“法大”而非“党大”,党必须遵守人民所制定的宪法和法律,因此党章中明确规定“党必须遵守宪法和法律”。
其二是要将一盘散沙的大众凝聚为拥有政治主权的人民,就必须由党来领导人民,而这个时候“党”就是“人民的化身”,由此必然是“党大”而非“法大”。“党的领导”地位之所以出现在宪法序言中,也恰恰是在宪法发生学的意义上肯定党及其所代表的人民拥有的超越宪法和法律之上的主权地位。
因此,“党大”与“法大”很大程度上要从法理上区别党的两种身份和性质。而从法律技术的角度看,在立法和修法的过程中,党可以作为“人民的化身”,通过政策来指导立法和修法,而一旦法律制定完毕,党作为人民的日常代表,在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律。
(二)不成文宪法:党章乃是中国宪法体系的有机组成部分
回答“党大”还是“法大”的问题,实质上是理顺党章与宪法之间的关系。而对这一关系的理解之所以含混不清,根本原因在于当我们使用“宪法”这个概念时,往往都将宪法理解为国家正式程序通过的、以“宪法”名义公布的成文宪法文本。这种“成文宪法观”秉承了“国家法中心主义”的理论视角,忽略了“法律多元主义”的角度。
事实上,真正规范国家政治生活甚至约束主权权力的并不一定是名之为《宪法》的那个宪法文本,也可以是无宪法之名但行宪法之实的“实效宪法”,不仅包括成文宪法文本,而且其他一系列宪法性质的规范文件,甚至包括宪法惯例、权威宪法学说等。
以“法律多元主义”视角观之,这些宪法性规范共同构成的国家宪法体系就是所谓“不成文宪法”。英国是不成文宪法国家的典型,法律规范体系中并没有一部称作《宪法》的法律文本,宪法秩序的规范基础是《大宪章》、《权利法案》等一系列宪法性质的规范文件,以及复杂多样的宪法惯例等。
尽管美国是成文宪法国家,但在其宪法秩序中真正发挥宪法效果的,与其说是宪法文本,不如说是联邦法院大法官在宪法判决中对宪法的理解和阐释,这种理解和解释形成相对独立的宪法教义和学说,构成了与宪法文本不同的“活的宪法”。
如果我们对国家宪法的理解不再局限于名之为宪法的文本,那就不难发现,和1982年《宪法》一样,《中国共产党章程》、《中国人民政治协商会议章程》等党的规范,香港、澳门基本法等宪法性文件,国家领导体制采取“三位一体”和代际更替的宪法惯例,“两个积极性”、“民主集中制”一类的宪法学说和宪法原则等等,都是构成中国宪政秩序的规范性渊源。
由此,我们理解的中国宪法绝不是一个成文宪法文本,而是包含在了这种法律多元主义规范要素的宪法体系中,其中党章发挥着重要的作用。
(三)高级法:党章在中国宪法体系中的重要地位
法治的权威在于“宪法”作为一种“高级法”,实现了从 “价值规范”或政治原则向“法律事实”或法律规则的过渡。作为这个中介环节,宪法以“序言”上承作为国家立国根本的政治哲学和价值追求,以“正文”规定具体的宪法制度与宪法规则,下接其他国家法律规范。
在我国宪法序言中,载明了中国共产党领导中国人民创建人民共和国的历史以及建立人民共和国所坚持的社会主义政治原则。而之所以制定宪法,就在于“以法律的形式来确认中国各族人民的奋斗成果”,并“规定”国家运行的基本原则和任务。
宪法序言中使用了“确认”和“规定”两个不同的概念。“确认”意味着确认的内容是先于宪法而存在的,是对国家宪法的“先定约束”,是连国家宪法都不能更改的内容。中国制宪不是为了建国,而是用宪法的方式来确认中国共产党已经建立起来的中华人民共和国,而“中华人民共和国”就是连宪法都不能改变的内容。
而“规定”意味着用法律的方式创建新的内容,这是宪法所创立的,也是宪法可以修改的。由此,在宪法序言中,不仅确认并规定了中国共产党在中国的领导地位,而且确认并规定了政治协商这种政治运作模式,而且确认并规定了中国的社会主义制度。
如果说中国宪法的灵魂就是宪法序言中已经充分表达的党领导人民建设社会主义这个基本政治原则,那么究竟什么是“社会主义”、党如何领导国家、如何领导人民建设社会主义,党对宪法和法律的态度和立场等,所有这些内容都不是宪法所能够规定的,而这些内容都是由党章规定的。
在这个意义上,要理解宪法的政治哲学和价值原则,就必须在党章以及由此产生的党的理论中探寻。如果说宪法作为中介要打通自然法或“高级法”与“实定法”,那么宪法所遵循的自然法或高级法的原则就体现在党章以及由此产生的党所秉持的政治哲学中。
在这个意义上,不能不说党章及其背后的政治哲学和价值诉求乃是中国宪法体系真正的生命,是整个多元主义宪法规范体系的关键,甚至是多元主义法治共和国的核心。
无论政协章程中规定的政治协商制度,还是成文宪法中规定的人民代表大会制度,无论香港、澳门基本法,还是未来实现台湾统一的宪制安排,无论三位一体、代际更替的领导体制,还是两个积极性的学说,都是在中国共产党领导人民建设社会主义中针对不同问题采取的不同规范方式,这一切都围绕《中国共产党章程》展开,围绕党章确立党的路线、方针和政策这些高级规范展开。
由此,总结建国以来的宪政经验,伴随着党章中对党领导国家方式的修改,宪法总是在不断地修改,由此建国短短六十多年来,就形成了从《共同纲领》到四部宪法的反复探索,其他不成文宪法规范,包括宪法惯例等也在不断地修改之中。
特别是改革开放以来,党的路线、方针和政策的调整带动的党章修改,不仅伴随着对宪法序言及宪法“总纲”内容的修改,也同样伴随着在国家宪法之下大规模的立法活动和法律修改运动。
而目前我们的宪法之所以相对保持稳定,很大程度上是由于党章以及党的政治哲学相对保持稳定。
(四)党章与宪法的互动:人民内部的辩证关系
宪法序言中确认了党的领导。党章明确提出“党的最高理想和最终目标是实现共产主义”。这就意味着党带领人民最终要从社会主义国家过渡到共产主义社会。这样的长远目标显然无法写在国家宪法之中,因为从党的最高理想看,国家和宪法都是历史性的临时存在。
因此,党章和宪法一样,最终都是人民意志、也都是主权意志的体现,二者都体现了人民现实利益和长远理想的妥协,体现了当下人民的利益与未来人民利益之间的妥协,体现了人民中积极公民的道德追求与消极公民的利益追求之间的妥协。
正是宪法作为法律追求稳定不变,而党章作为党的行动纲领时刻准备因势而变,党章与宪法之间就形成了现在与未来、不变与变化之间的辩证法。在实践层面体现为,党章的变化或党的路线方针政策的变化,不断推动宪法的变化,因为宪法序言中明确规定党在各项事业中的领导地位,从而为宪法的变化引入了推动力量,防止国家法治陷入官僚化、程序化的因循守旧而导致国家发展停滞不前。
但党章中又明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动,这就意味着要将党的日常权力“关在宪法和法律的笼子里”,从而为党的行动以及党在运动中推动的政策变化提供了法律上的约束和反思机制,使党推动的变化能够稳定在宪法和法律规定的渠道上,防止党着眼于未来理想而推动的变化因为违背宪法和法律的规定而最终脱离了实际,违背了当下人民的现实利益和意志。
因此,正是在总结中国宪政发展经验的基础上,党明确提出了必须在宪法和法律的范围内活动,宪法和法律恰恰是保证党始终代表人民利益,从而在理想与现实、未来的人民与现在的人民之间达成妥协的重要机制。
因此,宪法作为国家根本大法的权威地位不仅需要在宪法文本中自我宣示,更重要的是来自党章的保障落实,来自党对领导国家在理想与现实、现在与未来之间形成有机互动和妥协的理性认识。因此,国家宪法的权威地位特别需要由党章的权威地位来保障。
只有党“从严治党”,服从自己制定的根本大法,从而自觉地按照党章的要求在宪法和法律的范围内活动,宪法的权威才能真正树立起来。如果没有党章的权威,如果党的领导不受到党章这个根本大法的约束,那么要求党的领导受到宪法和法律的约束也不现实,宪法的权威也就不可能树立起来。
四中全会《决定》中第一次明确提出党章作为党内根本大法对于从严治党的重要意义,强调党必须服从党章和党规党法,这对于实现理顺党和国家的关系,实现“依法治国”和“依宪治国”无疑具有历史性的意义。可见,要落实“四个全面”,实现从严治党和依法治国,就必须同时树立党章和宪法这两个根本大法的权威性,特别是要从建构国家宪政体制的高度来看待党章的权威地位,只有执政党率先接受党章和党规党法的约束,树立党章的权威,从而接受宪法和法律的约束,树立宪法和法律的权威,才能最终完成多元一体法治共和国的建构,建成中国特色的社会主义法治。
