胡建淼张树义 胡建淼:树立法治思维提升治理能力

近日,四川省通江县发布《关于进一步规范国家公职人员和群众操办酒席的通知》,不仅对国家公职人员酒席范围进行了规范,还对农村和城镇居民允许举办的酒席范围进行了界定。其中诸如“办寿宴需满70周岁”“每间隔十年可操办一次”这样的规定引发争议。

在全面推进依法治国大背景下,政府权力的边界究竟在哪里?又该如何更好运用法治思维和法治方式创新社会治理、改善社会民生?对此,本报记者采访了国家行政学院法学部主任胡建淼。

记者:四川通江下发通知规定公职人员和群众举办酒席的范围,具体来说,有哪些地方不符合相关法律规定?

胡建淼:这一通知的出发点也许无可非议,是为了遏制人情消费,但它是否符合国家治理的现代化,尤其是法治化,是值得怀疑的。通知属于什么?通知由通江县两办发布,对照立法法和《中国共产党党内法规制定条例》规定,它既不是法律、行政法规、地方性法规,也不是政府规章,同样不属于党内法规,充其量是一个县级组织的红头文件。

通知规定国家公职人员和群众操办酒席必须事先书面申报,不经批准不得操办,“未经申报批准的一律视为违规操办酒席”,这实际上是设定了一种新的行政许可,是违背行政许可法的。通知虽将操办酒席申报定性为事先申报备案制,但由于它明文要求未经申报批准不得操办,否则要追究责任,这实际上便成了行政许可。

行政许可法第2条表明:行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。事先的强制性备案显然是行政许可的一种形式。

操办酒席既不属于行政许可法第12条所规定的“可设定许可事项”,而且未经法律、行政法规、地方性法规、国务院决定(临时许可)和省级政府规章(临时许可)的设定。一个县级组织的红头文件是无权设定行政许可的。

记者:采取行政强制手段治理人情消费,暴露出法治政府建设存在哪些深层次问题?

胡建淼:在平衡公权与私权关系中的一项法治原则是:“公权力——法不授权便无权,私权利——法不禁止便自由”。这与李克强总理说的,市场主体“法无禁止即可为”,政府部门“法无授权不可为”,是一致的。公民操办酒席,七十岁才祝寿,这完全属于私权范畴,政府的审批和处罚属于公权。

这就是说,政府要限制公民的权利,必须要有法的依据。我国立法法明文规定,没有法律法规的依据,政府规章“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”。连规章都无权限制公民权利,一个红头文件更是无权“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”。

通知反映出我们基层政府的治理理念不够现代化和法治化,还停留在无限政府,以为政府对社会什么事务都可以管的传统理念上。政府对社会不用什么事务都管,有些事务属于社会自治的范畴。人情消费应当通过道德范畴和社会公约来解决,不宜通过公权强制干预解决。

记者:通知还规定,农村和城镇居民不按规定申报违规操办酒席的,由“村(社区)按村规民约进行严厉处罚”。这一规定是否合理?为什么?

胡建淼:我国的处罚有两类,行政处罚和刑事处罚,前者由行政处罚法设定,后者由刑法设定,无论县组织的红头文件还是村规民约都无权设定处罚。如果正式由村规民约约束酒席操办行为,那是可以的,通江县两办所发通知显然也不是村规民约,也不能代替村规民约。

记者:党的十八大报告提出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”,法治思维的本质是什么?

胡建淼:树立法治思维,在行政管理中就要坚守合法性底线,凡事要从是否合法考虑,合法的可做,不合法的就是不能做;要坚持规则先导,凡事有预制规则,靠规则办事,而不是主要靠文件办事,让人们生活在可预期的环境之中;要坚持法律平等原则,做到规则面前人人平等,实现社会公平公正;要坚持正当程序原则,将办事纳入法定程序和正当程序之内,以正当程序实现公正实体目标。

我们要将博大精深的法治精神融合和体现在现代国家治理和社会治理之中。

记者:总体来看,此次通江下发的通知带给我们哪些深层次的思考或者说教训?

胡建淼:树立法治思维有助于减少社会怨气,促进社会和谐稳定。我们应当承认,社会上的有些怨气是由我们的一些违背法治的程序、手段所引起的。让法治思维和法治方式完全落地,才会实现真正的社会稳定。

树立法治思维必须落实到解决一些具体问题。我们要努力改进现状,真正消除“权大于法、言大于法、领导大于法”的现象。在全面推进依法治国的大背景下,这件事提醒我们,权力不能任性,红头文件同样不得任性。