余彪征地 余彪:城镇化中的农村宅基地依然重要
什么是宅基地?在我国法律上并没有很明确的规定,但是在农民的实际生活中,宅基地的概念大概还是很清楚的。在农民看来,宅基地不仅仅包括屋基面积,还包括附属房屋及庭院占地面积。当然,在不同的农村地区,农民的宅基地格局和形态是不一样的,比如说有的农村地区院子面积很大,有的农村地区则可能没有院子,因而宅基地的平均宅基地的平均占地面积是有差别的。
宅基地作为农民的生产生活根据地,具有两项基本的功能。其一是居住功能。这是宅基地的最主要的功能。我国在农村实行一户一宅的政策,只要是农村户籍并且符合条件就可以向村集体申请宅基地。农民从村集体获得宅基地后,在相关部门办理完手续后就可以建房居住。
分配宅基地是农村居民的身份性权利,同样,当这种身份取消后其宅基地就要退出并且交还给集体。农民从村集体免费或者是廉价获得宅基地的政策,基本上保障了农村居民的居住权利。
其二是庭院经济功能。如上所述,农村的宅基地不仅仅只是建房子供农民居住,现实中往往是结合农村的生产生活实际需要配套了相当面积的附属房和庭院,而其中庭院经济对于农户的作用不可小觑。农民在庭院中多进行各种种养行业,这构成了农民自给自足经济的重要组成部分。
庭院经济生产的东西没有纳入到农民的货币收入当中,但是却极大地减少了农民的货币支出增加了农民的福利。(在浙江店口的农村,农民甚至利用宅基地来进行小作坊式的工业生产,由此产生的经济效益更是相当可观)庭院经济是与小农结合在一起的。
理解宅基地,当然要将宅基地的两项功能综合考虑,但在当前关于宅基地的诸多讨论中,却普遍对于宅基地存在相当程度的偏见。当下关于宅基地的认识和论述当中,不少人认为我国农村居民户均宅基地面积过大,在我国人多地少的背景下,这导致大量的土地资源被浪费了。
对于此种论调,我们认为根本就是站不住脚的。从宅基地的居住功能看,不少地区户均宅基地面积三四亩甚至更多,有的甚至是一家还占有好几块宅基地,那么确实存在农村宅基地占地面积过大的问题。
但是,以此就认为要改革当前的宅基地制度,要在农村推行所谓的农民集中居住,比如说各地轰轰烈烈的增加挂钩运动,实际上就对农村宅基地存在巨大的误解。不能忽视的是,农村的宅基地对于农民来说还有庭院经济的功能,从这个角度看,即使是农民占有更大面积的宅基地,那也不存在所谓的浪费资源。
我们在农村调查中,农民提到农村的房子,接着就是说在房前屋后可以种菜养鸡养花,这都说明房前屋后的这些宅基地占地都是生产生活的客观需要,农民从来没有认为自己的宅基地浪费了资源。
退一步讲,即使是浪费了土地资源,那么也不是不能解决,就如王海娟在沙洋调查所显示的,农民的宅基地都是随时可以复垦为耕地的,只要市场粮价上涨农民觉得有利可图,那么他们就会自动将房屋前后的空地复垦。因此也就没有必要强行地推动农民退出宅基地集中居住。
二、当前农村宅基地存在的问题及原因
我们说现行的农村宅基地制度基本上是符合农村实际的,是有利于农民生产生活展开的,但是并不意味着否定其存在的诸多问题。我国宅基地制度是在大集体时期形成的,这几十年下来,随着农村各项制度的变革及乡村社会经济的快速发展,宅基地制度在农村的实践过程中积累了各种各样的问题,概括而言,宅基地问题有几种:
第一种是所谓的空心村问题。所谓的空心村,指的是原来村庄内部的房屋由于农民的搬迁而被废弃,同时在老村的外围或临近的交通线路附近建起新的农房。也就是说,村庄的边界在不断向外围扩展,同时老村子呈现出越来越衰败,因而村庄的宅基地占地面积越来越大,甚至向耕地区域蔓延。此外,空心村还有一个涵义就是,由于大量的农民到外地去城市打工,他们的房屋一年中大部分时间都闲置,这也形成了另外一种类型的空心村。
第二种是所谓的一户多宅问题。按照我国的宅基地管理规定,农村实行一户一宅。但是,各地农村在实际的过程中,还是出现了一户多宅的现象。一户多宅在不同区域的农村表现的程度不一样,在华北平原地区,宅基地管理一向来较为规范和严格,因此一户多宅的现象并不多见,而在丘陵地区及山区农村,人口居住本来就较为分散,乡村组织都没有多大的动力去管,因此一户多宅的现象相对更多一些。
第三种是所谓的分散居住问题。农民分散居住带来的问题是增加公共品供给的成本,这应该是我国农村地区普遍面临的问题。当然,不同的农村地区居住分散的程度是不一样的。在北方平原地区,基于各种原因其居住是较为集中和紧密的。而在成都平原及南方丘陵地区,农民的居住分散程度则要高得多。
那么如何来看待以上的这些问题呢?我们认为,这些问题都具有复杂的成因。
其一,就空心村来看,之所以出现空心村,首先是经济发展本身的规律产生的,正是由于市场经济在农村的扩展,农民大量地涌入城市务工,由此就出现了农民赚钱在家里建房却绝大部分时间闲置的问题。同时,经济的发展也促使农民对居住的条件要求复杂化,以前农民随便找一个地方建房子,只要对农业生产没有妨碍,现在必须要交通条件好的地方才建房子,农民不仅仅要从事农业,也要考虑到其他的诸如子女上学、上街购物等等方面。
再加上长期以来,我国的村镇规划受到忽视而缺位,农民只能是自己选择自认为方便的地方建房子,这就导致了原有村庄的空心化。因此,空心村问题的化解,很大程度上要建立起科学的村镇规划体系。
其二,就一户多宅看,真正的一户多宅现象到底有多严重,从已有的数据中很难看出来,倒是我们在基层的调查能够反映出一些问题。依据我们在农村的观察,一户农民真正在村庄内部有两栋房子的并不多,有的之所以有两个宅基地,往往是有一个宅基地建了房子并且正在居住使用,另外一个宅基地要不建有旧房子供老人居住或者堆放杂物,要不是房子塌了长满杂草或者农民又主动在上面种树种菜。
因此,农村的一户多宅现象可以推测根本不是一个很大的问题。
而就出现的一户多宅情况看,比如说空心村形成的一户多宅,其原因是宅基地管理及村镇规划方面的问题导致的,有的还有农村土地权属复杂如祖业权等等因素引发。至于农民在村庄内主动去扩张自己的宅基地,在广大的中西部农村地区根本就不存在,因为这些地方的宅基地毫无价值可言。
其三,就分散居住看,其形成的原因有几个方面。农民之所以选择分散居住,多是出于理性的算计。决定农民集中居住还是分散居住,首先就是当地的自然地理条件,北方旱作平原地区有利于农民集中居住,而南方稻作水田地区则农民居住要分散些。
其次则是农业生产的便利性。传统社会是典型的农业社会,农民建房首要考虑的还是方便农业生产,在道路、技术等因素的约束下,存在一个最优的耕作半径的问题,如此部分农村地区就选择了分散居住,比如说成都平原的坝子式的居民点布局即是明证。
其三,则是农民的合作需要,为了完成农业生产过程,单户的农户具有局限性,必须要有一定数量的农民合作,同时这个合作的范围也是有限的。就此几种原因,农民分散居住在农业社会具有相当的合理性。
三、当前地方推行农民集中居住的做法及农民的反抗行为
针对宅基地的种种“问题”,近些年各地都在进行所谓的新型社区建设。这些新型社区建设,其通常做法是:一、资金筹集方面,依靠占补平衡指标或增加挂钩指标获得,二、拆旧建新,村民将原来的房屋拆除进行复垦,然后再在政府规划的新社区位置建新房子,新社区的房子的占地面积小于原占地面积。
三、在建设新社区的同时,各地都在尝试进行城乡公共服务均等化,农村的各项公共服务都有较大的改善,同时各地也在推动农村土地的流转和规模经营。
从新社区建设的效果看,原先农户自发建房带来的问题很大程度上得到了解决。由于新社区都有全新的规划和设计,农民不再是盲目自发建房,只要按照社区规划建房,农民的各方面需求基本上都能够满足,而且也解决了农民户均占地面积过大的问题。
还有就是,新社区一般规划的规模都比较大,有的是几个小组组成一个新型社区,有的则是几个村合并成一个新型社区,农民的住房也比较紧凑,因而政府提供的各种公共服务能够较好地输送进去。在新型社区,村集体一般不再给农民提供免费的宅基地,一户多宅的现象从根本上得到解决。应该说,政府对于新型社区是积极支持的,相当部分村民也是持欢迎态度的。
但是,就我们从全国各地新型社区建设的调研经验看,也还存在一些看似很小但是却很重要的问题,这些问题如果解决得不好,新型社区建设很可能面临着农民的阻力。新型社区建设中两个做法对农民的生产生活构成了冲击,其一是将农民的承包地强行推动流转,其二是对农民宅基地的庭院经济进行剥离甚至消灭。
地方政府强推土地流转不符合农民的意愿,损害了农民的合法权益,尤其是中老年农民,他们无法在就业市场上交换自身的劳动力,土地流转后很多人就成为家庭中的负担。
这方面暂不展开详细论述。就农民宅基地方面的变化看,最大的变化就是农民的庭院经济受到极大的损失。农民原先在老村中可以在自家房前屋后搞种养,这就形成了农民一块非货币化的收入,是农民家庭的隐性福利,是农村家庭再生产的重要支撑。
但是搬迁到新社区以后,农民的庭院经济面临着不可持续的局面,他们虽然还是生活在农村,但是其生产生活方式却与城市高度同化了,这种同化对于农民来讲却并不见得是一件好事。
新型社区中的庭院经济之所以无法持续,很重要的原因就是新型社区中农民的宅基地面积往往占地很小,新型社区建设的资金来源多是占补平衡或增减挂钩指标,地方政府为了最大限度地从中获得建设用地指标,通常倾向于极力地压缩农户的宅基地占地面积。
因此,在很多地方的新型社区就可以发现,农民的宅基地占地面积很小,宅基地以外的土地要不是搞绿化种树种草,要不就是社区的公共服务设施用地,农民房前屋后种养的土地很小。
有的地方甚至还不是给农民新的宅基地,而是把农民赶上了楼房,多少户农民就挤在一栋楼房里面,这样的地方就更没有所谓的庭院经济了。此外,因为是新型社区,地方多会仿照城市小区的做法,对社区的环境卫生进行较为严格的要求,农民搞鸡鸭鹅猪羊等养殖对卫生有影响而受到严格的管制,比如我们在鄂州某社区调查的时候,上级政府下来检查的要求就是在社区里不能看到鸡粪。
还有一个因素就是,由于新社区建成后,农民的土地多被流转给大户或者资本,因此农民并没有多余的粮食来搞种养,从市场上去购买粮食又不划算,这也限制了农民在新型社区中庭院经济的延续。
庭院经济不能延续,很快就会困扰农民的生活。当他们刚搬进新社区的时候,整体的环境是大大改善了,日常出行等等是大大方便了,但是紧接着问题就来了。一方面,新社区的各种收费并不少,原来习惯了免费的农民感觉到付费的压力,另一方面,由于庭院经济的受到破坏,他们原先自给自足的部分须要改为从市场上购买。
这都导致了农民在新社区中种种不适。对此,农民采取了很多的应对办法。以在各地新社区的观察看,农民为了能够在新社区种点菜自己吃,经常是把新社区中种树种草等规划的绿化区域开辟出来改为种菜,农户房前屋后的草皮被改为种菜是最多的,因此社区里面的草皮多维持不了多久。
而要是新社区里面实在不行,有的地方的农民就是去自己的老村搞种养,原来的宅基地虽然已经复垦验收,但是真正能够种粮食的并不多,搞种养还是合适的,有的农民不习惯新社区的生活,甚至又回到原来的老村搭一个棚子住着,过着原来的生活。
而经过了这些年的新社区建设的探索,有的地方政府也在这个方面想了一些解决的办法,比如说在新社区附近集中规划一块菜地供农民种菜养殖,以解决农民的吃菜需求。我们认为,农民的这些做法是对于政府推动新社区建设中不合理做法的弱势抵抗。
四、小农经济与城镇化的关系是什么?
我们认为,承包地、宅基地、自留地构成了小农经济的坚实基础。小农经济稳固了,城镇化的路子可以走得更稳。很多人认为小农经济是我国城镇化的阻碍是站不住脚的。
要讨论小农经济与城镇化的关系,首先要对我国的城镇化有一个历史性和宏观性的把握。我国具有世界上数量最多的人口,目前城镇化水平刚刚超过50%,在未来的几十年将是城镇化的快速上升时期。我国的城镇化不同于任何一个国家的城镇化,就在于我国要转移的农村人口将是史无前例的,如此之多的人口要转变为城市人口,将是一个极其艰难的过程。
从世界经济格局看,我国目前还处于世界资本主义生产体系的外围,能够从该体系中获得的生产利润相当有限,这就根本上决定了我国居民的劳动工资水平上升缓慢。
既然城市里面获得稳定的高收入工作的机会是有限的,不可能在短时期内得到较大的改观,那么对于要转移进城的农民来说,他们更不可能进入城市获得很高的收入,因而他们能否在城市里面站稳脚跟很大程度上是不确定。
简单来说,我国数量巨大的农民进城,鉴于经济发展水平及农民本身能力等原因,这个过程将会是长期的并且是反复的。也就是说,农民进城可能要经历一个几代人不断努力不断积累的时间段,他们很可能进城失败了又返回到农村,将来他们的后代又可以尝试进城,这可能是我国农民城市化的真实形态。
理解了我国城镇化的真实形态,再来看农村的小农经济就会有更加深刻的认识。我们在武汉江夏农村调查时候发现一个很有趣的现象:有的农户家庭中的年轻子女在城市工作买房生活,中老年父母则在家里种田守着老房子生活,年轻子女会定期不定期地回到农村来看望父母,每次返回城里的时候就会带走大量的粮食和新鲜蔬菜。
根据我们的调查,很多年轻人进城后,都要依靠农村父母的物资接济。这样一个现象说明了什么问题呢?我们认为,农民进城是以家庭为单位的,也就是通过全家的共同努力,集中优势资源将家庭中最有实力进城的人送进城市,当然主要是家里的年轻人。
这里的以家庭为单位,并不是说举家同一时间进城,而是说整个家庭的经济条件决定了能否进城的可能性。
那么为什么农民进城会选择这样一个模式?以代际分工为基础的进城模式,是当下农民进城的最优选择。众所周知,进城具有一定的门槛,进入大城市的门槛更高,因而只有农村中经济条件比较好的农民才可能选择进城。同时,进城也不是一个一步到位的事情,需要一个长期的过程。
实际上,现在这样一种模式是加快了农民的进城步伐的。简单地说,现在这种年轻人进城买房,父母农村种地的家庭分工模式,是以代际剥削的方式实现家庭的内部积累最大化,这种积累有利于年轻人更快的融入城市。
农村父母以各种方式支持子女进城,有的学者称做新一轮的城市剥削农村,这样的说法相当形象。现在的农民进城,他们就是家庭中的第一代市民,他们还与农村有着千丝万缕的联系,只有等到他们进城后的第二代市民,他们的处境就完全不同了。
因此,可以看出,小农经济根本就不构成我国城镇化的阻碍,恰恰相反,正是因为小农经济的存在,正是小农家庭模式的存在,正是因为农民在农村有承包地、自留地及宅基地以至于庭院经济,家庭中的年轻一代才能够大胆地进城打拼,这样一种家庭分工模式大大地加快了我国的城市化进程。
在未来的二三十年内,小农经济都有存在的极大合理性。城镇化并不意味着要家庭经济要完全地脱离农业。所以,在相当一段时间内,保持小农经济及小农家庭模式自成体系的循环能力是很有必要的,须要对小农经济进行再造,保持它的持久生命力。农村与城市统筹,并非让农村变成城市,实际上也不可能,应该是让农村发挥它能够发挥的功能。
