秦前红党内法规 秦前红:论党内法规与国家法律的协调衔接
【摘要】十八届四中全会将党内法规体系和法律规范体系涵括于中国特色社会主义法治体系,提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题,需要我们首先跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势,立足法治一般规律和中国政治现实,从国家治理现代化的高度认识二者及其相互关系。
党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体,国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则,二者存在显著区别,但都是党的主张和人民意志的统一,都是治国理政的规范依据,需要遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则处理二者关系。
党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求,需要妥善解决二者间不协调、不衔接和不一致等问题。
【关键词】党内法规 国家法律 衔接 协调 认识基础
国家机关、政党组织和其他社会成员必须按照特定的规则运行和活动,这是法治的应有之义。在建设社会主义法治国家进程中的当代中国,规约国家权力运行和社会成员活动的各类规则可谓浩如烟海,但国家法律体系和党内法规体系显然是最有影响力和最为重要的规则体系。
十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系,确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总目标,并提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。
那么,在全面推进依法治国和国家治理现代化的背景下,如何理解党内法规与国家法律的定位,如何处理二者之间的关系,二者何以需要“衔接和协调”,都是亟待厘清的基础问题。
从汉语语义学角度分析,“衔接”和“协调”兼有动词和名词的用法和语义:当作为名词时,表示已经达致的静态情势;作为动词时,则表示为了实现理想状态,在动态过程中有意为之的特定行为。诚然,作为一项有待具体推进的工作,党内法规与国家法律衔接和协调的关键是在二者的规划论证、起草制定等动态过程中,有意识地加以促成。
在探索二者衔接和协调的基点和可能进路之前,有必要廓清对其间若干关键问题的认识。笔者以三个呈递进关系的问题加以阐释,亦即回答党内法规为何存在,党内法规和国家法律为何并存,以及党内法规和国家法律为何需要衔接和协调三个问题。
党内法规是党内治理法治化的制度载体 在十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国的总目标,提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”后,“党内法规”一时间成为名副其实的“热词”,在学界和社会上引起了许多讨论,赞同者有之,疑虑者亦有之,还有为“全会明确将党规纳入国家法规制度体系”而欢呼者。
其中具有代表性的疑虑观点是:党内法规究竟是不是“法”?如果不是,那么为何称为“法”?如果是,那么它与国家法律是何关系,强调党内法规体系的建设和完善会否贬损国家法律的权威,会否形成两个规范体系之间的矛盾冲突,从而使得社会成员彷徨而无所适从?应该说,这些疑虑并非没有道理,也恰恰是党内法规体系建设应当并且可以澄清的问题。
在现代公共治理中,国家机关制定的宪法和法律法规只是社会规范体系中的一部分,尽管是最重要的组成部分,但也绝非全部。国家机关制定的成文法律不管多么健全,永远无法穷尽社会生活的全部,很多领域是法律无法顾及或者不能触及的,但这些领域同样必须有规矩。
从“法”的含义而言,狭义的“法”单指国家有权机关制定或认可,并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则,即法律法规。然而社会规范体系或调整系统是由许多不同性质、不同领域和层次的规则构成的,从广义层面理解,这些规则都可以称作“法”。
因为在形式和实施方式等方面存在差异,故而有学者将依赖国家强制力保障实施的法律规范称为“硬法”(hard law),而将事实上存在、可以有效约束人们行动,并且其实施总体上不直接依赖于国家强制力保障的行为规则称为“软法”(soft law)。
政党的规章制度用以规范本党组织和活动及党员的行为,不当然地需要国家强制力保证实施,因而也属于“软法”的范畴。
具体到党内治理,这些规则就被称为“党内法规”。然而,即便属于“软法”,又何以直接称作“法”和“法规”呢?抑或“党内法规”并非“软法”而是“硬法”?回溯党史不难发现,注重历史正当性和延续性是党的重要的行为风格。
“党内法规”一词最早出现于1938年毛泽东在六届六中全会上的报告——《中国共产党在民族战争中的地位》中。毛泽东在这份报告中提出,为了使党内关系走上正轨,除了“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这四项最重要的纪律外,“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。
刘少奇在全会上以《党规党法的报告》为题发言,指出“要保证党的团结与统一,除政治上思想上之统一外,条文上亦应规定法律上非团结不可,以避免个别人破坏党的团结与统一。
并以此党规与党法去教育同志”。建国后,党内法规建设曲折跌宕,十年动乱结束后,邓小平在十一届三中全会上强调“国要有国法,党要有党规党法”,全会决定“健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”。
1990年,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次界定了“党内法规”概念,并明确规定党内法规的名称、适用范围、制定程序等事项,十四大又将“党内法规”载入党章,标志着“党内法规”语汇和概念得到党的根本大法正式确认。
“党内法规”概念兴起于中国共产党生死存亡之秋,建构的主要目的是严明党的纪律,而毛泽东在延安起草上述报告时,缘何想到采用“法规”这个词汇,是否受到共产国际和苏共相关制度、文献,以及外文翻译抑或民国时期法学用语的影响,由于缺乏史料释疑,我们无法确知。
但是,经过数十年的话语传承,“党内法规”已经成为约定俗成的语汇,在没有对现行政治和法律秩序造成冲击的前提下,弃用这一极具历史正当性和传承意义的语汇而另立新词,显然不符合中国共产党的行为风格,这也就要求我们对于“党内法规”的研究不要停留于字眼和表象,而应探究其实质。
按照2013年《中国共产党党内法规制定条例》(以下称《制定条例》)的定义,党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。
“内”字恰好点明了它的调整范围,即它是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循,并且不依靠国家强制力保证实施。由此可见,党内法规属于行为规则意义上的“法”,即便在字面上避开“法”字,改做“党内规范”或“党内规则”,也并不改变其内涵与性质,我们大可不必咬文嚼字,纠结于字眼,而应聚焦于问题的关键——党内法规就是党内的行为规范,属于“软法”的范畴,它自然不是国家法律亦即“硬法”的组成部分,不依靠国家强制力实施,也不会当然地与国家法律发生冲突。
有学者提出,“党规具有强制力,是法律”,并以宪法确立了中共的领导地位和中共掌握武装力量等国家暴力为理据,认定“党规具有应然法律效力和实然法律效力”,而中国法学界之所以不认同该“现实”,“根本原因在于法学界的代议民主制教条思维”。
我们认为,这种论证逻辑和价值取向是值得商榷的,论者实际上是以一个极具包容性的“法律”概念来证成党规的“法律性”,再以党的领导地位推导出党内法规具备“国家强制约束力”,从而诡辩式地将“软法”或“坚硬的软法”拉入“硬法”的范畴,其论证瑕疵不言自明。
而执政党已然明确地将党内法规体系和国家法律体系分开阐释,强调二者的衔接和协调,就是清晰地向党内外表明无意将二者混合、混同,否则就是重回“以党治国”“党政不分”的旧路,与自己宣示的依法治国和依法执政的价值取向背道而驰。
归结而言,党内法规是党组织和党员的行为规范,否认党内法规作为“法”的规范属性,显然是“国家法中心主义”的思维惯性使然,而将党内法规想当然地认定为国家法律甚至超越国家法律,又忽视了不同规范间的性质和效力差别。
政党本质上是政治组织,在法律框架内有“法不禁止皆自由”的自主活动权利,只要不与国家法律相抵触,应当按照自己规章制度办事、进行内部治理。形成良善的党内治理首先需要一套完善的、体现先进性的党内制度和规范体系的支撑引领,亦即良善的党内治理首先要求党内治理的法治化,在决策、对国家机关实施领导、组织管理、党员权利保障和纪律检查等党内生活的各方面全方位实现制度化、规范化和程序化,这是为政党发展的一般规律所印证的有益经验,这条经验对于从革命党向执政党转变的中国共产党而言尤为珍贵。
倘若仍然依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示治理政党,自然难言“成熟的”执政党,更为人治和权力专横留下了可能和空间。同时,基于党的领导核心地位,建设法治国家、实现国家治理现代化也需要良善的党内法规体系发挥其积极的辐射作用。
治党治国各方面的因素都迫切要求党实现党内治理的法治化,而党内法规恰恰为党内治理法治化提供了最佳的制度载体。十八大以后,特别是十八届三中、四中全会以后,党对党内法规的认识上升到了更高的层次,完善党内法规体系的速度明显加快,中央文件和领导人讲话多次提及党内法规的重要意义,比如,提出“党内法规是管党治党的重要依据”“党内法规制度体系体现着党的先锋队性质和先进性要求,使管党治党建设党有章可循、有规可依”,以及“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”“依规管党治党”等,都是追求党内治理法治化的表征。
在建设社会主义法治国家的进程中,党内法规存在并发挥作用有其现实必要性与合理性,不宜漠视甚或否定其作用,也不宜夸大其效能。基于党内法规的历史源流和本质属性,以及执政党高层表述的价值指向综合分析,我们应当认识到,中国特色社会主义法治体系下的党内法规体系,就是党组织和党员工作和活动基本规范、行为的“基本遵循”,是用以落实管党、治党、建设党,贯彻党要管党、从严治党、制度建党原则,实现党内治理法治化的制度载体。
党内法规与国家法律都是治国理政的规范依据 治国理政规范依据的“双轨制”。中国共产党作为执政党,其执政地位并非像西方国家政党一样通过竞争性选举赢得,而是基于革命的成功和改革的绩效,经由宪法直接确认的。
从时间维度上看,党内法规的产生远早于共产党建立政权后领导人民制定宪法和法律的时间;从关系维度上看,在新中国成立后相当长一段时间里,党内法规与国家法律并非相互影响,或者替代与被替代的关系;从实践维度上看,这期间的国家治理更多地体现为依靠包括政策、党内法规在内的各类规范性文件甚或领导人讲话、批示,通过政治动员和政治行动的方式进行,这当然与党的治国理念特别是法律观高度相关。
从1949年2月废除“六法全书”宣告“法律是统治阶级公开以武装强制执行的所谓国家意识形态。法律和国家一样,只是保证一定统治阶级利益的工具”①开始,期间“阶级本位”的工具主义法律观得以确立和发展,直至由“文化大革命”中的“无产阶级专政”发展到极致,“法律虚无主义”成为社会主流思想。
换言之,由于党在革命时期形成的思想和行为惯性,加之历经若干次政治运动凸显了党的政策的最高权威性、广泛适用性和灵活有效性,使得干部群众形成了“政策治国”“文件治国”的思维定势,相信党的政策文件比国家法律更具权威性和有效性,法律的地位和尊严一度完全被遮蔽。
