周叶中周本顺 周叶中:依宪治国需要切实保障公民基本权利

  "普及宪法知识、提升公民宪法观念的最重要途径,就是让宪法进入诉讼,让公民能够依据宪法维护自身基本权利。"

    3月20日,在武汉召开的董必武法学思想研讨会上,武汉大学副校长、中国宪法学研究会副会长周叶中作了题为《论董必武宪法思想对依宪治国的启示》的演讲,阐述了董必武宪法学思想在坚持党的领导、保障公民基本权利、维护宪法权威与保障宪法全面有效实施等方面对依宪治国的现实指导意义。

    会后,周叶中在接受民主与法制社记者采访时谈到,依宪治国需要通过完善宪法文本,弘扬宪法精神,强化违宪审查,推进宪法实施等方式,切实保障公民基本权利,不断推进社会主义民主与法治。

公民基本权利需要宪法明确

    "我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,也规定国家尊重和保障人权。从理论上讲,我国公民应当享有非常丰富的权利。但由于现实条件的局限,以及列举不能穷尽等原因,我国宪法在规定公民基本权利的时候,对有些重要的基本权利并没有列举。"周叶中指出,一部分关系到公民生存与生活所必需的权利,没有纳入到现行的宪法中来,由此也产生了许多现实性的问题。

    对于一个人来说,生命权是生存的最基本权利,然而这项权利却没有写入宪法,而是在现行的《民法通则》第98条进行了确认。

    周叶中认为,应该将生命权写入宪法,作为公民基本权利加以确认。

    对于当代社会生活的公民来说,自由选择居住地、享受安全舒适的生活环境也是基本的人身权利。与生命权一样,同样属于公民基本权利的迁徙权、环境权等,也没有能够纳入到现行宪法的保障范围。

    周叶中指出,受到户籍管理制度的约束,以及城乡二元制社会结构与经济发展水平不均衡的限制,我国公民自由迁徙的权利常常难以得到保障。

    2003年,"孙志刚事件"以生命的代价推动了收容遣送制度的废除,然而此后因"暂住证""居住证"而引起的侵犯公民迁徙自由的事件依然层出不穷。

    周叶中认为,随着依法治国与依宪治国的不断深入人心,迁徙自由权作等人身基本权利终将在宪法中得到确认和体现。与此同时,周叶中也强调权利分层的概念,他反对将所有权利都写入宪法的学界观点,认为只有基本权利应该由宪法来进行确认,一般权利应由一般法律加以确认。

    "即使宪法确认了我所建议的这些基本权利,之后还需要更具体的法律进行保护和规范。"周叶中认为,尽管法律法规制定出来也并不意味着现有问题一定会很快得到解决,但还是要向公众告知公民基本权利的界限范围、法律依据和救济途径。

"让宪法进入诉讼"

    党的十八届四中全会对重点领域立法提出了要求,特别强调加强公民基本权利保障立法。周叶中指出,国家对公民基本权利的保护,应通过立法加以强化和细致规定,并逐渐将程序保护从人身自由权扩展到其他基本权利。

    "更为重要的是,应该建立中国特色社会主义宪法诉讼制度。"周叶中提出,"当公民的宪法权利受到侵害,穷尽其他法律条文仍不能获得救济时,应允许法院直接适用宪法条文进行审判。这对于宪法权利的救济和保障至为关键。"

    能否援引宪法作为司法裁判的依据,法律学界和实务界历来存在着较大的观点争议。

    从1955年7月30日,最高人民法院做出"有关在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据"的批复开始,60多年来,各级人民法院在司法裁判中援引宪法的案例寥寥无几。近几年来偶发援引宪法进行裁判的案件也引起了学界和实务界的广泛争论。

    "宪法可以进入司法审判。"针对这个争议,周叶中给出了自己的观点。

    长期以来,包括法学界在内的很多法律人并不把宪法当做法律,认为宪法是一部"政治宣言、政治纲领",所以宪法不具备其他法律的基本特点——可诉性。但周叶中认为,这样的观点这是一种认识缺陷。

   "国家治理体系、治理能力现代化,它的本质就是治理法治化,宪法是法治化的龙头和基础,是一切下位法的本源,但它同时也是一部由全国人大制定的法律。"他表示,既然宪法是法律,那必然应该可以应用于诉讼。

    2016年两会上,张德江在全国人大常委工作报告中指出:"全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。"

    "为数不多的援引宪法做出的司法裁判也没有被上级机关纠正,只是大家约定俗成不用宪法而已。"周叶中表示,其实宪法学界一直在呼吁制定宪法诉讼制度,让宪法进入诉讼程序。

    "我这么多年一直在做的工作就是把宪法从天上拉回到地面,让它走入社会、融入公民的生活。"周叶中认为,普及宪法知识、提升公民宪法观念的最重要途径,就是让宪法进入诉讼,让公民能够依据宪法维护自身基本权利。

    他谈到,即使未来法律修订足够完善,不会再出现"穷尽其他法律条文仍不能获得救济"的情况,但如果宪法审判已经成为习惯,在保障公民基本权利的诉讼中,可以同时引用宪法条文与具体法律法规进行裁判,那么就能够更充分、更现实地体现宪法对公民基本权利的保护。

公民基本权利保障需要国家创造条件

    中国是一个发展中大国,又是一个人口大国,各地经济社会发展水平差异较大,人均资源占有量较低。由于这些现实条件的限制,使公民的基本权利在不同地区的实现程度存在差异,甚至有些基本权利根本难以实现。周叶中指出,国家要不断发展经济,完善各种制度,为基本权利的实现和保障提供条件。

    "邓小平曾经说过‘改革开放需要让一部分地区先富起来’,我们也应该‘让一部分地区先民主、法治起来’。"周叶中认为,东南沿海地区经济发展水平较高,对民主、法治、社会治理有着更高的需求,国家可以尝试在条件允许的地区进行试点,以带动国家整体的法治化水平。

与此同时,国家也不能把经济发展水平不均衡当做借口,忽视公民基本权利的保障。

    他谈到,一定要用过程论的视角看中国的民主与法治发展。几十年来一直致力于宪法普法工作的周叶中对中国的法治改革与发展深有体会。

    "多年前我给领导干部们做法律培训的时候,每到考核前,除了出卷子,还要准备一份标准答案。这份答案不是给阅卷老师看的,而是给考生看的,有的甚至还需要直接拿去抄,才能够通过考核。"周叶中谈到,在依法治国与依法执政还没有深入人心的年代,给领导干部讲宪法的课程得不到多少重视。

    "后来慢慢的就有地方政府提出自己的需要,再后来前来听课的领导干部不仅在学还有讨论,有时候还主动要求多讲一点。"

    让周叶中印象最深的,是有一次去一个交通闭塞的县城给政府机关做普法讲座。"应他们的强烈要求,那一天我讲了3场,上午讲宪法,下午讲依法治国,晚上讲依法行政。据我观察,他们听得都很认真,晚上也没有多少人缺席。"

    周叶中谈到,通过对领导干部进行法律培训,使他们具有了法治意识,就能够在工作中推动法治发展水平,就能够创造条件实现对人的尊重,这对保障公民基本权利是十分重要的。

建立复合型违宪审查制度

    改革开放至今已有30多年,经过这些年的发展与完善,中国特色社会主义法律体系已经形成。在法律数量大为增加,立法层级显著增多的情况下,法治体系的主要矛盾已从健全法制体系转变为整合与统一法治体系。

    周叶中说:"近些年来,法治体系内部的矛盾冲突正在逐渐显现,违宪审查制度的刚性需求日益凸显,因此确立违宪审查制度已成为法学界的共识。"

    尽管全国人大常委会设立了法规备案审查室,专门负责对法规和规章的违宪审查,从而实现对法规和规章的监督。

    但是,在周叶中看来,我国的违宪审查制度非常不完善,宪法要发挥作用就必须用起来。对违背宪法的部门规章和法规,需要建立相应的机制加以纠正和督促。

    他认为,中国特色的违宪审查制度,可以考虑复合审查模式,即"由代议机关和普通法院并行的审查模式,并坚持以事后审查为主兼与事前审查相结合、以附带性审查为主兼与宪法控诉相结合的原则"。

    具体说来,即可以在全国人民代表大会设立专门委员会性质的宪法委员会,协助全国人大及其常委会审查法律法规以及规章的合宪性问题,同时在最高人民法院和各高级人民法院设立宪法审判庭,受理具体违宪案件。

    周叶中认为,在司法制度方面,应当在坚持司法机关之间相互配合、相互制约的原则下,以维护宪法权威和保障公民权利为导向,不断改进司法体制。

    目前中国的司法改革正在大力推进,其目的是建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。而要实现这一目标,就必须进一步明确公安机关、检察院以及法院这三者之间的相互配合、相互制约关系。周叶中认为,配合的前提是明确并优化各自的职权,制约的关键是在各自权力和司法程序上形成制衡关系。

    此外,他还强调应确立和完善以审判为中心的司法模式,努力解决司法的去行政化、司法的去地方化和司法人员的分类管理问题,以切实保障司法的独立、公正。

    周叶中说:"依宪治国,需要明确一个重要的基本理念:人权保障是现代国家发展过程中的出发点和归属点。因为国家之所以存在,其最终目的应该是为了人的权利不断得到实现。要不断推进公民基本权利的保障,推进社会主义民主与法治,这才是依宪治国的根本所在。"