马怀德法治政府 马怀德教授:法治政府建设不是政府一家的事
经过十余年的法治探索,中国法治政府建设迎来了新的契机。2015年12月底,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)。
这是中央首次以“法治政府”名义作出的专门文件,被视为中国法治政府建设的一件大事。
根据《纲要》内容,中国法治政府建设的总体目标是,经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
《纲要》对中国法治政府建设具有什么样的意义?法治政府建设下一步该如何发展?如何增强法治政府建设的动力?民主与法制社记者就此采访了中国政法大学副校长兼中国行政法学研究会会长马怀德教授。
法治政府建设的目标更加明确
记者:《纲要》的发布,被视为中国法治政府建设的又一个里程碑。您觉得与以往的类似文件相比,《纲要》的不同之处是什么?有何新意?
马怀德:此前的版本是2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》。两者相比,此次《纲要》出台的背景、提出的指导思想和建设目标,以及衡量标准、任务措施均有所不同。
《纲要》吸收并体现了十八大以来全面推进依法治国的一些新理念、新认识、新目标。十八大提出基本建成法治政府的目标,三中、四中全会又提出一系列具体举措。在这些新要求下,法治政府建设的必要性和迫切性更为凸显。《纲要》的出台,正是为了落实这些新要求。
从内容上看,《纲要》对法治政府建设的目标更加明确了,提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
同时可以看到,《纲要》明确了法治政府的衡量标准。这个标准就是:政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高。
在此基础上,《纲要》提出了法治政府建设的一些具体的任务措施。简政放权、放管结合、优化服务、转变职能、权力清单、责任清单、负面清单管理,创新、协调、开放、绿色、共享的发展理念,立法中的立改废释并举,行政决策的科学化、民主化、法治化,行政执法体制改革,全面推进政务公开,把信访纳入法治化轨道,提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力,加强党对法治政府建设的领导等都有新意。
这些新意体现了十八大以来四个全面战略布局下对法治政府建设的新要求。
记者:此次《纲要》发布的背景是什么?在我国法治政府建设进程中具有什么意义?
马怀德:2004年《全面推进依法行政实施纲要》首次提出,用10年左右的时间,基本建成法治政府。2012年,党的十八大报告明确,基本建成法治政府是全面建成小康社会的标志之一。十八届四中全会又对深入推进依法行政,加快建设法治政府提出了一系列明确要求。可见,中共中央、国务院专门印发了这次《纲要》,是为了落实十八届四中全会精神,切实有效推进法治政府建设的进程。
记者:既然明确到2020年要基本建成法治政府的目标,《纲要》实施对实现这个目标有何意义?
马怀德:法治政府建设已经进行了10多年,无论是制度建设、法律法规的实施,以及依法行政观念、能力的提升方面,都积累了一些经验,取得了一些成果,但也存在一些问题。比如,制度还不完备,虽然有了依法行政的制度体系,但有些领域的制度还不完善;法律的执行、实施也还存在比较明显的问题,甚至可以说是依法行政、法治政府建设的一个短板;政府在预防、化解和处置社会矛盾方面,还没有非常成熟的制度体系,也没有很丰富的经验;依法行政的观念不强,意识不强,运用法治思维、法治方式的能力不强。
这一系列问题都需要在下一步解决,而解决每个问题,都需要具体的制度安排。
这次《纲要》就是坚持目标导向、问题导向,是建设法治政府的时间表、路线图。要把法治政府建设过程中的这些问题,在五年之内逐一得以解决,最终实现基本建成法治政府的目标。
理清权力边界是下一步重要任务
记者:在《纲要》设定目标的同时,我们不能忽视一些阻碍因素。您觉得当前法治政府建设存在哪些问题?该如何加快法治政府建设?
马怀德:我觉得现在存在的问题主要有几点:一是公权力不受规范,一把手滥权、法外用权,以言代法压法废法的现象仍十分严重;二是权力行使不透明,暗箱操作、利益交换、特权腐败现象严重;三是权力行使的方式依然停留在计划经济时代,靠人治建立起来的权力运行体系十分牢固,难以突破;四是多数法律法规仍得不到有效实施,在具体实践中沦为“一纸空文”。
说到底,从现实看,我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里,这是当前法治中国建设的要害之所在。如何加快法治政府建设?关键有三:
一是作为“关键少数”的领导干部要有厉行法治的政治自觉和行动力。任何权力规范和约束都应该也只能是自上而下进行。领导干部要有厉行法治的政治自觉和行动力,崇尚法治、敬畏法律、自我限权、带头守法。
二是重点规范约束公权力,将其纳入法治轨道。特别要通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束。
三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。针对全社会法治观念不强、公务人员法律意识淡薄的现状,应尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系,即“法治GDP”。
记者:对于法治政府建设来说,理清政府的权力边界具有重要意义。《纲要》在这方面是如何推动的?
马怀德:十八大以后提出大力推行权力清单、责任清单、负面清单,这些清单管理制度能有效约束政府权力,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”。但这项制度也存在一些问题,比如标准不统一,尺度不统一,各地落实的情况不同。
这一制度在《纲要》中得到了充分的体现。不仅如此,还提出要进行动态管理。这就意味着权力清单不只是清理、公布而已。一些违法的、不当的或者老百姓有意见的,需要调整或取消,进一步完善和解决。
创新法治政府考核体系
记者:法治政府建设需要调动各级政府及官员的积极性。您觉得该如何解决法治建设的动力问题?
马怀德:法律得不到很好实施,关键在于没有把法律的实施和法治建设的成效看作是政绩的一个重要组成部分。换句话说,不会因为有人法律实施得好得到褒奖、提拔、重用,也不会因为有人没有很好地实施法律,而被追究责任。
所以,四中全会关于法律的实施与保障方面,有一个突破性的创新举措,明确提出要把法治建设成效纳入政绩考核评价体系,要把法治建设作为地方党政负责人的第一责任。这一举措对于保证法律有效实施具有非常重要的意义。
那么,如何将法治建设成效纳入到政绩考核指标体系?法治建设成效可以从立法、法律的执行与实施、解决纠纷矛盾、全社会守法四个方面界定,必须将评价结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作中,且运用评价结果的主责部门,不是各个党委政府的考核办、绩效办,而是组织人事部门,尤其是组织部门。同时,全面推进依法治国,需要我们拿出反腐败的决心,拿出推行八项规定的勇气。
将法治建设成效纳入政绩考核评价体系是重视法治的重要抓手,应该在这方面多做文章。只有下大力气解决法治建设的动力问题,才能够切实地推进法治建设进程。如果能够用好法治建设成效纳入政绩考核评价体系这个指挥棒的话,相信我国的法律实施问题一定能够解决。
记者:要确保实现2020年基本建成法治政府的目标,首先要保证《纲要》能够得到积极的贯彻落实。您觉得该如何确保《纲要》能够落实?
马怀德:关于组织保障和落实机制,《纲要》强调了几点,比如加强党对法治政府建设的领导,落实第一责任人责任,强化考核评价和督促检查,加强理论研究、典型示范和宣传引导等,这些落实保障机制都能够在推进法治政府建设方面发挥作用。需要注意的是,法治政府建设不是政府一家的事,全党全社会都要参与。
