林宝金社会治理 社会管理与社会治理

导语:总之,从社会管理到社会治理的转变,体现了中国特色社会主义发展的要求,是民主进步的重要标志,标志着中国共产党执政方略的重要转型。"社会治理"与"社会管理"虽只有一字之差,但还是有很大区别。

第一,虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容,但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理,政府是社会管理合法权力的主要来源;而社会治理则强调合法权力来源的多样性,社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的,任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。

第二,社会管理很容易表现为政府凌驾于社会之上,习惯于包揽一切社会事务,习惯于对社会进行命令和控制,习惯于扮演"全能型选手";而社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系,它把有效的管理看作是各主体之间的合作过程,它表明在现代社会,原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。

第三,社会管理更多地是表现为从自身主观意愿出发管控社会,想当然地自上而下为民做主;而社会治理是当代民主的一种新的实现形式,它更多地强调发挥多主体的作用,更多地鼓励参与者自主表达、协商对话,并达成共识,从而形成符合整体利益的公共政策。

第四,社会管理的实践主要依靠政府的权力,依靠发号施令;而社会治理则在运用权力之外,形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。社会治理行为者有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。例如,政府应更多地引导和更少的管制,民间组织及公民社会更多地承担社会治理的责任,市场力量在社会治理创新中发挥日益重要的作用,社会创新和社会企业成为改善社会治理的重要因素,等等。

深入推进社会治理变革,首先应该进一步解放思想,促进观念的转变。解放思想,就是不墨守成规,不瞻前顾后,要有胸怀容差异、有勇气干事业、有智慧闯新路,要敢于摆脱僵化的、教条的思想,路线和政策要根据实际的需要来决定,而不仅仅依靠前人的言论、已有的经验和固有的模式。

社会治理变革,要求执政党必须充分认识到,国家和社会治理,是由多元主体共同构成的治理结构来完成的,应重新树立"社会本位"的理念和原则。在政府与社会的力量对比中,重心必将向社会倾斜,原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念,政府对社会的统治观念必须让位于政府与社会的合作治理。

深入推进社会治理变革,必然要求在政府、社会、市场、公民个人之间的合作与良性互动,形成新型的伙伴关系。政府必须放下身段,学会尊重,懂得平等对待合作伙伴、管理对象;善于放权,学会"弹钢琴",学会为自己减负;同时,政府必须增强自信,信任社会,理解社会,为社会组织创造良好的制度环境,鼓励社会组织的发展,努力为其能力提升创造条件。

深入推进社会治理变革,需要最广泛的公民参与,以及最主动的、最自觉的参与精神。改革开放,社会进步,靠的是公众的参与;今后的发展、全方位的发展,同样需要公众广泛地参与到政治、文化、社会建设的各个方面。进一步改革发展的动力,就存在于民众之中。

有序的和有效的公民参与,需要相应的制度保障,需要有足够的合法渠道。与公民政治参与的需求相比,我们的制度建设明显滞后,参与渠道远远不够。应当尽快建立和完善公共参与的制度框架,让更多的公民通过合法的方式、制度化的渠道有序地参与公共生活的管理。

深入推进社会治理变革,必须坚持民主、法治的原则。民主和法治是人类社会治理的基本路径,是推进社会治理发展的制度性保障。缺乏民主的法治,容易走向集权与专制,而没有法治的民主,则容易走向混乱和无序。不坚持民主和法治,社会治理变革就无法有效地规范社会秩序,无法积极促进社会和谐发展。

深入推进社会治理变革,必须将学习借鉴现代文明的优秀成果与尊重自身实际结合起来。在社会管理、社会治理、公民社会发展等方面,人类已经创造了诸多好的经验,我们应该有勇气和智慧从中学习和借鉴其适合我国国情的要素,同时,结合本土的经验,在实践中创造社会治理变革的中国路径。"摸着石头过河",就是要从"此岸"到"彼岸",从"必然王国"到"自由王国"。

一、从"社会管理"到"社会治理"的历史演进

"社会管理"一词最早出现在1998年的《关于国务院机构改革方案的说明》中,强调政府的基本职能在于宏观调控,社会管理和公共服务。

2002年,中共十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。在第五部分"政治建设和政治体制改革"中,在谈到"维护社会稳定,完成改革和发展的繁重任务,必须保持长期和谐稳定的社会环境"时指出,"要坚持打防结合、预防为主,落实社会治安综合治理的各项措施,改进社会管理,保持良好的社会秩序"。在这里,社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。

2003年,中共十六届三中全会从完善社会主义市场经济的视角提出完善政府社会管理职能。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,"完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障"。这就把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。

2004年,中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度突出了加强社会管理的重要性,并对如何加强社会管理作出了重要部署。全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出,"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。

这一论述表明,社会管理的创新途径在于坚持党的领导,实行政府负责,实现社会协同,积极调动社会公众参与。这就改变了以往强调单一政府管理的模式,突出了政府、社会和公民的协同管理,标志着党对社会管理认识的深化。

2005年,中共十六届五中全会从行政管理体制改革的角度强调了加强社会管理的必要性。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出,"要着力推进行政管理体制改革,政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动"。同时指出,"加强社会建设和完善社会管理体系是构建社会主义和谐社会的必要条件"。

2006年,中共十六届六中全会对加强社会管理的具体途径进行了部署。这表明党对社会管理的认识实现了从宏观层面到中观和微观层面的转变,也表明党对社会管理的认识进一步深化。全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将"社会管理体系更加完善"作为"2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务"之一。

它指出,"加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求"。同时强调"在服务中实施管理,在管理中体现服务"。

2007年,中共十七大报告从实现全面建设小康社会新要求的角度提出了建设更加健全的社会管理体系的要求。在重申"健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"的同时,提出了"要最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素"的新要求。这与构建社会主义和谐社会的要求相一致,体现了党的社会管理思想逐步成熟。

2008年,中共十七届三中全会将"农村社会管理体系进一步完善"列为"2020年农村改革发展基本目标任务"之一,并从促进社会和谐、建设社会主义新农村等角度突出了加强和完善农村社会管理的重要性。这就突破了传统意义上的城市层面的社会管理,使得社会管理的内涵更加丰富。

2009年,中共十七届四中全会从加强党的建设、保持党的先进性的角度强调了党提高社会管理能力的重要性和紧迫性。强调党在社会管理方面发挥着至关重要的作用,并将提高社会管理能力作为建设高素质干部队伍的重点工作。

2010年,中共十七届五中全会从建立健全基本公共服务体系的角度提出"加强和创新社会管理"。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将"社会管理制度趋于完善"作为"‘十二五’时期经济社会发展主要目标"之一,并从法律、体制和能力建设方面对加强社会管理进行了部署。

2011年,中共十七届六中全会从文化体制改革的角度强调了社会管理的重要性。全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出,"创新文化管理体制。深化文化行政管理体制改革,加快政府职能转变,强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,推动政企分开、政事分开,理顺政府和文化企事业单位关系"。

2012年,中共十八大报告将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容。实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变,并且在社会管理体制中增加了"法治保障"这一新内容。这就体现了社会管理与依法治国的结合。同时对社会管理的措施提出了新要求。

首先,强调"社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设"。其次,强调"改进政府提供公共服务方式"。最后,强调社会管理的重点工作在于"加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,充分发挥群众参与社会管理的基础作用"。

2013年,中共十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制,并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等方面对如何创新社会治理体制进行了阐述。

这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出"社会治理"概念,标志着我们党执政理念的新变化。

从"社会管理"到"社会治理"的转变,适应了新世纪、新阶段我国经济社会发展的客观要求,表明了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化,体现了我们党与时俱进、开拓创新的精神,是党的执政理念提升的重要标志。

二、"社会管理"和"社会治理"的比较

社会管理有广义和狭义之分。从广义上说,"所谓社会管理,就是把社会看做一个有机整体,通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段,使社会系统协调有序、良性运行的过程"[1](P6)。从狭义上讲,"社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量"[2]。

从中共十六大以来党和政府有关社会管理的文献可以看出,当前所强调的社会管理,是指狭义的社会管理,即与政治、经济、文化并列的社会管理,是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

社会治理的概念起源于20世纪末,其内涵丰富并具有弹性。社会治理理论强调多元的分散主体达成多边互动的合作网络。按照全球治理委员会的界定,社会治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;社会治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3](P23)。

具体来说,社会管理和社会治理的区别主要在于以下四个方面:

(1)二者的主体不同。虽然社会管理是从政府和公民社会组织两个方面进行的管理行为,但其重点突出政府的主导性作用,因此其主体相对单一,主要是各级政府及其职能部门;而社会治理强调合法权力来源的多样性,其来源既可以是政府机关,也可以是社会组织、企事业单位、公民等。因此,其主体呈现出多元化的特征,相应的社会治理的全过程也是多元的,体现了民主性的特点。

(2)主体承担的职责不同。社会管理的主要内容在于政府对社会进行管理,因此政府承担主要职责,政府的作用具有不可替代性;而社会治理更多强调多元化主体共同承担责任,他们之间关系紧密,彼此之间存在着较好的合作关系。国家和政府承担的责任日益减少,而各种社会组织、私人部门和公民自愿团体日益发挥着重大作用。

(3)二者的实现形式不同。社会管理表现为主体从自身主观愿望出发来管理和控制社会,因此社会管理的实现形式是单一的自上而下型;而社会治理体现了民主发展的新趋势,它重视主体之间的合力作用,鼓励主体自主表达、协商对话,并形成共识,从而形成代表最广大群众根本利益的公共政策,因此其实现形式是立体式的多元互动型。

(4)二者的实践路径不同。践行社会管理需要政府运用权力对社会事务进行部署和控制,带有行政命令性的色彩。而社会治理具有多种实践路径。除政府运用权力外,还包括市场、法律、文化、习俗等多种方式。例如,政府在社会治理中的主要作用在于引导而不是管制,民间组织及公民社会在社会治理中发挥积极性、能动性,以形成良性互动,加强社会治理还需要社会创新和社会企业的积极配合等。

(5)与社会服务的关系不同。社会服务内含于社会管理之中。但由于社会服务主要是由政府提供的,社会成员对社会服务只能被动接受,别无他选。社会治理强调社会成员积极主动地表达自己的需求,根据自身的实际情况提出满足自身的服务项目,政府则对实施这种项目进行资金上的援助,社会组织对这种服务项目的实施具有自主性,但是要接受政府的监督和评估。

社会成员和社会组织不再被动接受服务,而是主动表达需求,对项目进行选择,对服务实施供给。

从社会管理和社会治理的比较可以看出,社会治理使得公民的积极性、主动性得以最大程度的发挥,公民参与社会生活的热情高涨,公民之间的合作进一步密切,它体现了社会的文明进步,有利于凝聚社会正能量,有利于化解矛盾,实现人与人之间的和谐相处。因此,实现由社会管理向社会治理的转变尤为必要。

三、加强社会治理建设,努力实现社会管理向社会治理转变

中共十一届三中全会以来的改革开放在促进我国经济社会迸发巨大活力的同时,各种困难和问题也开始凸显。例如,"发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,科技创新能力不强,产业结构不合理,发展方式依然粗放,城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大,社会矛盾明显增多,教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活困难,形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出,一些领域消极腐败现象易发多发,反腐败斗争形势依然严峻,等等"[4]。

要解决这些困难和问题,必须加强社会治理建设,全面提高治理水平,努力实现社会管理向社会治理转变。

第一,要解放思想,更新观念。解放思想,就是在马克思主义指导下打破习惯势力和主观偏见的束缚,研究新情况,解决新问题;就是一切从实际出发,根据具体情况制定路线方针政策;就是克服已有的经验和模式,探索出新的具有中国特色的自主创新之路。

加强社会治理建设,努力实现社会管理向社会治理转变,要求执政党充分意识到:要实现国家和社会的有效治理,就要改变原有的政府为主导的治理结构,确立多元化治理结构,实现从政府本位向社会本位的转变。对政府与社会的关系要重新定位。摒弃政府控制和管理社会的观念,树立政府引导、服务社会的观念;摒弃政府统治社会的观念,树立政府与社会合作治理的观念。

第二,要形成政府、社会和公民之间的良性合作机制,最大程度地激发社会活力。政府应改变原有的主导和控制观念,尊重和公平对待合作伙伴;要适当放权,统筹兼顾,减轻自己的负担;要相信和理解社会,重视社会组织的作用,社会组织是连接党和人民群众的桥梁,是连接政府、市场和社会的纽带。

要鼓励高效的、为公民所认可和接受的社会组织的发展,"适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织"[5]。

第三,支持公民在法治框架下广泛参与社会治理。"坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。"[5]依法治理社会,要求政府全心全意为公民提供公共服务。社会治理不仅需要政府承担起部分责任,更需要公民自己负责。

要在法治的框架内,建立和完善公共参与机制,鼓励公民通过合法的形式、制度化的渠道去参与社会事务,关心公共事务,解决社会问题。社会主义和谐社会的目标是实现社会公平,这种公平是社会各阶层共存共生最终走向共同富裕的公平。依法解决社会矛盾,特别是上访等,要破解"信访不信法"的困局,加强法制宣传,强化教育疏导,引导公民依法维护自身的合法利益。

第四,进一步健全公共安全体系。改革开放35年来,我国经济持续快速健康发展,国内生产总值已经跃居世界第二位,基本实现了发达国家用上百年时间完成的现代化。发展时间短,发展速度快,也使得发展过程中的矛盾和问题日益突出,公共安全危机事件频繁发生,社会风险不断加剧。

现阶段,我国不仅面临着交通事故、高温干旱、地震、劳资纠纷、贫富矛盾等传统安全问题,还面临着环境污染、食品安全、金融危机、欧债危机、恐怖主义等新型风险。

这些安全问题有时混合在一起,处理难度和复杂度加大。要进一步健全公共安全体系,"完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全。

深化安全生产管理体制改革,建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系,遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理,创新立体化社会治安防控体系,依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动"[5]。

第五,借鉴国外治理经验,建立适合我国国情的社会治理制度。在经济全球化背景下,国外积累的社会治理方面的有益经验,我们应该学习和借鉴。同时,要从我国的实际出发,建立起适合我国国情的社会治理制度。这需要注意两个问题:首先,如何在吸收西方发达国家先进的社会治理方法的同时摒弃其基本政治制度。

例如,在借鉴西方发达国家通过政策、人员调整等治理办法来有效防范和化解社会矛盾时,要对西方的选举制度进行具体分析,同具有中国特色的选举制度区分开来,从而为创新党政领导干部问责制献言献策。

其次,如何继承和发展我国社会治理的成功经验。例如,在开展党的群众路线教育实践活动中,应将重点放在为民务实清廉,解决人民群众的实际困难上,而不是放在对公民的严加管控上;在进行社会治理时,对社会活动的空间应充分考虑等等。

这就要求在建立适合我国国情的社会治理制度的过程中避免两种错误倾向:一是不顾中国的实际情况,照抄照搬西方发达国家的社会治理模式;二是继续坚持旧的对社会严格管控的方式应对不断发展变化的社会治理问题,最终堵塞社会文明发展道路。