孙久文京津冀 [人民日报] 孙久文:把握京津冀协同发展新方位

作者:孙久文(中国人民大学区域与城市经济研究所所长、国发院研究员)

京津冀地区作为我国优质生产要素富集区,已成为当今世界最活跃的区域经济中心之一。目前,京津冀协同发展已成为事关我国经济未来走势的重大国家战略,京津冀地区正站在新的历史起点上。

京津冀协同发展的必要性

京津冀地区发展存在的突出问题制约了其作用的充分发挥。改革开放以来,京津冀实现了快速发展,但也存在一些突出问题。一是行政分割严重,缺少协同发展的机制体制;二是定位不清晰,内部发展差距大;三是中心城市辐射带动能力弱,京津两大城市对周边地区的资源存在“虹吸效应”,河北环绕京津还有20多个贫困县、200多万贫困人口。京津冀只有协同发展,才能持续健康发展,并增强对全国经济发展的带动作用。

北京的城市病问题严重阻碍了国际化大都市建设和国家发展战略落实。北京城市发展中人口非理性增长、交通拥堵、水资源短缺、空气污染严重、房价居高不下等问题,已导致北京经济增长速度下降、服务国家发展战略的能力下降、居民生活质量下降。

目前北京的人均生产总值为15000美元,仅相当于纽约、东京、伦敦等城市的1/3。我们离发展的目标还很远,但发展的资源几乎被耗竭了。解决北京城市病问题,使北京放下沉重的发展包袱、增添发展动力,是北京发展的需要,也是国家发展战略的需要。

大范围的雾霾天气凸显京津冀协同发展刻不容缓。近年来,大范围雾霾天气的出现,凸显京津冀地区城市人口过度集中、机动车增长过快、产业结构不合理、重化工业比重过高等弊端。解决资源环境问题,增进居民福祉,推动区域协同发展刻不容缓。

抓住京津冀协同发展的机遇

城市功能疏解的机遇。疏解非核心功能是北京城市减负的主要手段。北京在几年前就有疏解冗余功能的做法,但收效不大,症结在于错综复杂的关系使任何一个疏解行动都面临巨大阻力。实施京津冀协同发展战略是疏解非首都核心功能的良机。

北京城市功能疏解的目标是优化资源配置,把更多资源用到发展城市核心功能上。这就要求在疏解中坚持城市发展定位,优化产业结构,巩固核心功能,抑制一般功能,疏解非核心功能;提高空间效率,合理改造城区,丰富发展郊区。这样做的前提是准确识别哪些是非核心功能,防止“误删”影响北京的长远发展。

产业转移持续加速的机遇。进一步推动产业有序转移和优化配置,是京津冀协同发展的主要任务之一。随着产业价值链不断分解和区域专业化分工加深,中心城市拥有知识、技术、人才等高端要素资源的创新集聚区将更加专注于高端产业发展,制造业、部分生产性服务业、部分陆路物流业等将北靠、南移,促进环京津周边地区工业化与现代化进程。

加快产业转移,目的是让核心城市的产业结构更加优化、企业更好发展。实现这个目的,首先要完善鼓励和保护政策,解决好企业转移中遇到的问题;其次要保障资源供给,在土地、能源、用工等方面为企业提供帮助;再次是营造良好环境,使企业在聚集中加强生产联系、提升协作水平。

推动交通建设和大气治理一体化的机遇。将交通基础设施建设作为突破口,加快高速公路、高铁和轨道交通的建设和衔接,服务三地要素流动,是京津冀协同发展的最大机遇之一。治理雾霾天气,需要京津冀加强合作。应加强生态环境保护合作,健全大气污染联防联控机制,并以此为契机,加强水资源保护和治理、清洁能源使用等领域的合作,为区域发展提供坚实的生态保障。

推进京津冀协同发展的要点

加强顶层设计。首先,增强京津冀区域认同,新方位是实现对“首都经济圈”的普遍认同。其次,明确京津冀地区在全国区域发展总体规划中的角色定位和区位优势,以此为依据确定京津冀协同发展的战略目标、重点任务和实施路径。再次,进行多层次、多维度的协同发展改革试点,逐步丰富协同发展的内容。

协调地区利益。应建立健全地区利益协调机制,具体包括:制定生态环境建设和补偿机制,加强区域援助,特别是对河北北部生态涵养区和水源汇集区的区域援助;二是推进财政和金融体制改革,把比较成熟的转移支付政策应用到对区域内贫困地区的扶助中来;三是完善公共服务体系,通过市场开放、打破公共服务的省市分割,逐步实现公共服务资源均衡配置;四是解决农民工市民化问题,促进城镇化健康发展。

调整空间关系。随着京津冀区域分工程度的加深,空间上的合理布局成为重点。优化空间布局,涉及基础设施共建共享、重点城市—产业带构建、主要经济增长极选择、人力资源自由流动等,都是协同发展战略的重要内容。应建立一种柔性的、有利于消解地区矛盾和实现互动发展的空间关系,这是协同发展能否实现的重要标志之一。

统一产业规划。要使区域经济保持强大生命力和强劲发展势头,就必须打破行政分割,加强发展规划协调。应从各地比较优势和竞争力出发,统一制定产业发展规划,促进区域产业结构优化。具体分工可以是:北京集中发展高端服务业和高新技术产业,天津集中发展高端制造业和生产性服务业,河北集中发展基础制造业和交通物流业。