周文杰保险 (周文杰)农业保险存在五大缺陷 地方版细则亟待出台

农业保险存在五大缺陷 地方版细则亟待出台

文/新浪财经专栏作家 周文杰[微博]

2007年,中央财政出台农业保险保费补贴试点,推动了我国农业保险的发展。数据显示,自实施中央财政农业保险保费补贴政策以来,截至2012年末,中央财政累计投入农业保险保费补贴资金361亿元。而在此期间,全国农业保险保费收入也从2006年的8.5亿元直线上升至2012年的240.6亿元。今年3月1日出台的《农业保险条例》,则结束了农业保险无法可依的现实。

一、我国农业保险经营依然存在不少问题

目前的农业保险经营一派热闹景象。笔者在实际的农业保险经营中发现,农业保险的发展,依然存在以下几点问题:

1、农业保险的补贴机制仍不健全

自2007年中央财政第一次将“农业保险保费补贴”列为预算科目以来,中央财政不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度,预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元,年均增长45.

8%。补贴品种包括水稻、玉米、小麦、油料、棉花等15个品种。吉林省自开展试点以来,保费实行中央、省、县(市、区)三级财政补贴和农民自交保费。中央财政补贴采取敞口政策,没有额度限制,但省级财政和多数粮食主产县受自身财政资金的限制,对农业保险补贴采取额度限制。财政补贴的额度限制,使大部分农业土地依然没能享受到农业保险的政策利好。

以吉林省为例。吉林省是第一批开展农业保险试点的省市。自2007年试点开始,吉林省规定,对于农业土地参保范围限定在二轮土地承包面积之内,这仅占全省耕地面积的40%左右。大面积的粮油作物为国家粮食安全做出了贡献,但依然没能享受到农业保险的惠农政策,大部分作物的风险依然裸露。

同时,由于受财政补贴资金的限制,中央补贴的育肥猪、森林保险以及木耳、蘑菇、肉牛、梅花鹿等农民参保愿望较高的险种没有开展。此外,由于省财政保费补贴资金有限,近年来,吉林省各地接连发生承保收费工作紧急叫停的情况,甚至一些县(市)被迫退还了一部分已收取的农民保费。

2、农业保险经营环境有待进一步改善

由于农业保险对政府、保险经营者和投保农户三方各自的责任和义务,以及三方关系的处理方面的规定不明确,使保险关系处于扭曲状态。在很多情况下,基层政府决定着保险公司的保费收入,决定着保险公司的盈亏,也决定着农民可以获得的赔款多少。

每当遇到较大灾害时,一些基层政府频频向保险公司施加压力,要求获得更多赔付。一些新闻媒体由于对农业保险政策性认识不够,对农业保险相关报道违背政策,在很多情况下影响了保险基本原则的贯彻,也正在损害这种保险的可持续性,阻碍了农业保险的顺利发展。

3、道德风险和逆选择防不胜防

在一般财产保险中,道德风险问题主要存在于投保人之中,而农业保险由于存在特殊的三方主体关系,道德风险不仅在投保农户中存在,在保险经营人员中存在,也在基层政府参与农业保险组织和协助工作的人员中存在,使承保、理赔的准确性、真实性无法保证。

农业保险一般通过农经部门代理开展,农经部门又主要通过村干部(主要是村会计)来收取保费。这样就形成了一个多层次的展业链条。正是这种多层次的渠道,一方面可以在有限的时间内完成承保,提高承保效率,但同时,也出现新的道德风险。有的保险经办人员通过替保、冒保骗取国家的财政补贴受到有关部门的严厉处罚。有的基层政府要求保险公司无灾或在免赔范围内也要赔付。

农业保险逆选择投保比较严重。我国目前除浙江之外,普遍没有风险区划和费率分区,一个险种实行全省一个费率,这就导致高风险地区的农户投保很积极,低风险地区的农户就很不情愿参保。农民往往选择风险较高的地块投保。

4、查勘定损难以到户

以吉林省为例。吉林省常年承保农户在200万户左右,承保地块1000多万个,每个农户投保地块少则3-5个,多则几十个。如遇到大面积严重灾害,由于查勘时间短(8月下旬到9月末1个月时间)、工作量集中,一方面很难完全精确地确定每户的出险标的;另一方面,很难精确地确定作物损失程度,定损主要是凭借农业技术方面的专家靠经验估测,农作物损失一成半成是很难区分的,这就使农业保险的定损不可避免地产生与实际损失不符的情况。

5、保险经营主体的准入与退出机制依然缺乏

保险公司进入农业保险领域的步伐明显加快。今年4月以来,保监会已经批准人保财险、太平洋财险、国寿财险、阳光财险、平安财险、中华联合保险、泰山财险、安邦财险等十几家财险公司经营农险业务,经营范围主要集中在北京、四川、山东、湖南、江西等省市。

据不完全统计,目前全国具备经营农业保险资格的保险公司,已经达到了25家。 不仅是新成立的地方性保险公司,如四川的锦泰财险、江苏的紫金财险、山东的泰山财险,老牌的保险公司也是积极进入农业保险领域。

今年初,平安财险向中国保监会提交《关于在北京、陕西等十六个省或直辖市开办政策性农业保险业务的请示》,目前北京、湖北、云南、贵州4地已得到批复;太保财险在北京、山东、河南、广西、湖南、内蒙古、天津以及云南的分公司也陆续获批开展农险业务。

虽然这些公司态度积极,也都拿到了所谓的市场准入资格,但是,对于专业性比较强的农业保险来说,这些公司的专业的人、机构、制度、流程等,岂是一夜之间就能够健全的?而造成这种一窝蜂局面的根本原因,就是没有市场准入和退出机制。

二、制定地方性农业保险条例细则的建议

虽然国家已经颁布《农业保险条例》,但由于我国幅员辽阔,各地情况千差万别,不能一概而论。且目前的条例本身主要是原则性规定为主,上文各种问题的存在,主要还是缺少针对性的法规,无法可依。因此,笔者认为,各省市亟待需要根据自身发展情况制定出台实施细则,以推动本地区农业保险工作健康发展。

关于地方性细则的内容,笔者建议应该包括以下几点:

1、调整完善农业保险组织管理架构。随着我省农业保险工作的不断深入,业务领域(包括种植业、养殖业、林业、渔业等)不断扩展,有必要明确或设立专职的农业保险管理机构,或者在现有政府机构中设置农业保险专职部门。

建议省农委设立农业保险管理处,专职负责农险相关事宜。加强与完善农业、林业、畜牧、气象等政府部门之间的协同机制,明确各部门的相关职责。财政部门要做好保费补贴资金的预算、筹集、拨付、管理、结算、监督等工作,保证保费补贴资金发挥效用。

农业、畜牧、林业部门要协助保险公司做好灾情查勘、定损、理赔鉴定和技术服务工作。气象、水利部门要及时分析天气形势,预报可能出现的农业灾情,以便及早防范,减少农业损失。各级畜牧兽医部门要加强监管,督促做好能繁母猪和奶牛配戴“耳标”工作,配戴“耳标”后方可按照养殖业保险相关条款进行投保;在发生《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》规定病害时,畜牧兽医部门应督促养殖户将动物尸体作无害化处理。

建议由省政府出资建设动物尸体无害化处理厂。

2、建立经营主体考评制度,完善准入与退出机制。一是全省范围建立农业保险经营主体准入与退出制度,明确准入与退出条件。二是县级政府根据“双向选择”原则确定经营主体,经营主体一旦确定不能随意更换,在当地的经营期限至少在三年以上,增加经营稳定性。三是制定《政策性农业保险绩效考核办法》,对经营主体进行定期量化评价,奖优罚劣,提升经营主体的经营管理水平。

3、建立农业保险信息共享平台。建立信息交流和信息共享机制,对风险隐患做到早分析、早预警,将风险防范端口前移。基础信息实行无偿服务。

4、提高农业保险的保障水平 。目前,农作物保险保障水平是2007年试点初期的农作物成本保障,六年来农作物种植成本增长较快。一方面,提高农作物保险金额。根据农民的需求,逐步由成本保险发展为以保障农产品(8.

00, 0.00, 0.00%)产量为主。保障水平可以分为保粮油产量的60%、70%、75%三个保障等级,以调动农民参保的积极性。另一方面,取消二轮土地承保限制,将二轮土地承包面积之外的其他粮油作物纳入农业保险的保障范围,实现农业保险应保尽保,让更多的农民享受到国家的惠农政策。同时,明确各级财政补贴的比例数额及配套时限(如承保结束后30日内上划结束)。

5、鼓励创新农业保险产品,扩大保险覆盖面。鼓励经营机构开展指数保险等创新型保险产品,提高风险分担效率,降低费用成本。扩大政策性农业保险补贴品种和补贴区域,积极开展地方特色农业产业的险种,如吉林省人参保险等。农业保险产品范围扩展到对地区经济发展、增加农民收入有重要影响的主要农作物,如渔业、农机等。鼓励经营机构开展涉农保险产品,在税收等方面享受优惠政策,扩大保险覆盖面。

6、加快农业保险专业人才队伍建设。一方面推动保险公司加强人员配置和知识培训,根据业务发展的需要配备必需的工作人员。另一方面,要紧紧依靠乡镇农技推广部门和村组干部,协助开展保险展业和定损理赔。特别是查勘定损工作,建议实行挂牌专家制度,由政府统一组建农业保险专家队伍,树立权威性,避免理赔纠纷及事后上访事件发生。

7、建立农业巨灾风险分散机制。农业风险大,损害重,相应地,农业保险的经营风险也很大,如果没有巨灾风险分散机制,一旦受巨灾,农业保险的经营可能就维护不下去,农业保险事业就要受损。在国家巨灾风险制度没有建立前,建议各省市在本地区建立农业保险巨灾机制,以政府为主、保险经营企业为辅,切实完善农业保险巨灾风险应对措施。

8、明确农业保险合同当事人的保险利益。我国农村和农业正值大变动时期,由于城市化加速,人口大量流动和土地流转,很多地方土地经营权人往往并没有经营和耕种土地,实际耕种者(承租人)才是保险标的风险损失的承担者。在这种情况下,所有保险利益和获得保险赔偿的享有权,应当在条例中明确和规范。因为,如果经营权人投保,并在标的因灾受损后,由其获得补偿,就会有违“保险利益原则”和“损失补偿原则”。

9、明确代理渠道的责权利。通过立法,实现农业保险政府管理与渠道代理的权责分离。明确代理渠道职责、代理费用使用等各项标准,充分发挥代理渠道的组织推动作用,实现代理部门与保险公司的业务开展在农村的有效对接,实现技术服务与政策性农业保险相互协调、相互促进、共同发展。

由多家保险机构承办农险业务的县(市、区),县农经部门要完成综合、协调、指导、调度等具体工作。乡农经站要组织完成承保培训、收费、汇总及出险报案、报灾报损、查勘等职责,村代办人员(村文书)应认真完成承保收费、信息采集、签字确认、报案、报损等工作。