李凡中世 李凡、史雪莲:温岭公共预算改革中的国家与社会关系

温岭的公共预算改革已经引起了国内和国际学术界的关注。许多人认为这是一个协商式民主在中国成功运行的一个案例,也有人认为这是中国政治改革的一个先行试验。但无论是哪一种,这个改革在处理中国当前的国家与社会的关系上都有一些成功的探索,而且这个改革本身也应该放到当前的国家与社会的关系中来看。本文就这些问题做些探讨。

一、私营经济和社会发展背景下的浙江

浙江是中国沿海经济高度发达的地区之一,但是浙江经济的高度发达有着和中国其他省份和城市明显不同的特点,这就是它有着非常强大的私营经济。

浙江经济最发达的是三个沿海城市温州、台州、宁波,这里除了一些中国各地都有的国有大型企业之外,其他行业就很少看到国有企业。台州是股份制经济的发源地,是中国当前两大经济模式之一的“温台模式”的创始者之一。台州民营经济的比重约占台州经济总量的97%,在浙江省内最高。

[①]2011年底,宁波民营经济比重占到全市GDP的80%,税收的76%均来自民营企业,有260万人在民营企业就业或创业,占全市就业人口总量的87%。

[②]温州市现有个体工商户22万户,民营企业13万多家,其中企业集团180多家,跻身中国企业500强的有4家,跻身全国民营企业500强的有33家。民营企业数量、工业产值、上交税收、外贸出口、从业人员,分别占全市的99%、96%、75%、95%、80%。

[③]从这三个城市的发展来看,宁波和温州、台州有很多的区别,宁波和上海较近,关系密切;但是温州和台州本身相连,经济和文化发展自成一体,联系更近。

这些城市之所以成为民营经济发展的重地,同该地区的地理环境和历史传统有着极大的关系。温台地区虽然依山傍海,但是自然资源匮乏、人多地少,为了生存,形成了该地区的人有别与他人的灵性与锐意进取的求索精神。在传统的打渔业和经济落后的年代里,当地群众便自发采取以资金和劳动力折股联合的经营生产方式——“打硬股”。

在计划经济的年代,特别是政治高压的年代,当地百姓也一直没有放弃最大限度的发展自由经济形式,一直在默默地发挥着人的最大创造性和积极性。

比安徽小岗村早十几年,台州下属的黄坦公社的一些生产队就按人口将土地分给农民。1967年,台州就出现了的最早的股份制企业“芦浦工艺厂”,比温岭市有正式户口的“中国第一家股份企业——牧屿工艺厂”早了整整15年。[④]而1967年正是整个中国“横扫资本主义”最激烈和严重的“文化大革命”初期。为了生存,他们是最讲实际、最求现实的人。

私营经济的高度发达,使得社会拥有了足够活动的资本以及活跃的空间,催生了一个正在成长中的社会大发展。私营经济的发展和社会发展的愈趋开放、自由是联系在一起的,也逐渐形成了多元化的社会生活和观念,因为经济活动中的规则、法律而带来了日常生活中的法律意识,宽容妥协的公民文化和民主精神。

例如这些地方的基督教就很发达,温州地区很早就是中国基督教的传教中心之一,现在已经成为中国家庭教会的三大中心之一,信教人口可以达到温州人口的15%以上。与此相连,台州特别是温岭的基督教也很发达。

由于浙江地区的私营经济的主要组成部分是当地人的投资,而不是以外来资本为主的。因此,本着中国传统文化的特点,这些本地人希望在家乡做些好事,因此比较关注地方的事物发展,希望将地方的事情做好,对家乡父老有负责精神。这样的精神状态,有利于地方社会的发展,特别是有利于中国公民社会的出现。[⑤]

社会发展的另外一个重要现象是社会组织的大量出现。在这三个地区大量的社会组织尤其是各种各样的商会、协会非常之多。他们非常活跃,不断组织行业的经济和社会活动,而且也和政府之间发生广泛的关系。除了商业协会之外,各种类型的工会组织也在不断的出现。这两类组织通过面对面的协商谈判,来解决他们之间的问题,例如工资协商就是从温岭产生的。同时这些社会组织也参与到经济和社会生活的各个方面。

二、社会与国家的矛盾与民主恳谈的出现

1.分享利益上的冲突

随着经济的不断发展,不同的利益群体开始出现,包括地方政府和社会之间,也都会因利益问题不断发生各种或大或小的冲突。随着社会的发展,不同的利益群体开始组织起来,发出自己的诉求。不同的社会利益群体之间虽然也会有许多的利益冲突,他们之间的利益关系也需要调整,但是从中国的基本情况来看,社会不同的利益群体和国家之间的利益冲突相对要大一些,而且矛盾也逐渐集中到国家上来。

这样就导致了国家与社会之间的利益冲突开始出现,并不断加大,尤其是在地方层面。其实这种矛盾的冲突和发展是经济和社会发展的必然结果,关键的问题在于如何认识这种矛盾以及如何处理这种冲突。

浙江地区由于有一个比较发达的社会,以及在这种社会环境中执政的地方政府,那么政府能否认识到这种国家和社会之间利益冲突的存在,以及采取一种比较适合的方式来处理这种矛盾,这对浙江的地方政府来讲是一个重大的考验,对全中国来讲,也是有非常重要意义的事情。

从温岭的地方来看,几乎每一个家庭都有人在从事私营经济的工作,大多数的地方干部也是同样情况。这样就使得这些地方干部比较容易了解社会在想些什么,企业和社会的利益在哪里,他们和国家的利益问题该如何调解。

而这些利益之间的冲突,包括这些利益和政府之间的冲突,他们也非常的清楚,他们敏感地觉察到冲突的焦点和程度,而且认识到必须要开展改革了,而不是对社会的诉求置之不理。[⑥]由于地方官员和社会的密切关系,他们能够敏感地把握社会的动态。

在这样的社会环境和地方文化特色影响下,当地政府官员的执政理念也发生了转变,面对社会时,不再是高高在上的姿态,而是有着更平常的心态面对发展中出现的问题,愿意以协商和对话的办法来解决实际问题。这些地方官员由于有比较强的与社会联系的背景,而且在开放的影响之下,他们知道处理和社会矛盾之间的方式,不应该是敌对思维,[⑦]而必须用另一种方式解决。

因此,用和社会对话的方式解决国家和社会之间的冲突,成为浙江地区一种比较流行的方式。

在社会的要求和压力之下,在浙江广泛出现了政府和社会的不同的对话方式。例如温州乐清,他们利用城市广场,让人大代表和公众直接见面,面对面听取公众对政府工作的意见;在温州出现了“代表在线”,直接听取社会的声音;而在宁波地区则政府比较着重在社区内的服务和公众对公共事务的参与。除此之外,还出现了政府和公众的直接对话,这其中以温岭市的“民主恳谈”最为有代表性。

2.直接对话:解决问题——民主恳谈的出现

“民主恳谈”最初是1999年6月台州市委宣传部和温岭市委宣传部联合在温岭松门镇开展农业农村现代化试点教育中创造的、以会议对话和讨论为基本形式的一种思想教育方法。此后经过不断发展,形成了多种类型的活动:民主沟通会、乡镇政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党建代表回复会,等等。

此后,这一形式不断变化,逐渐将“民主恳谈会”发展和转变成基层政府和社会进行直接对话的平台。[⑧]究其发展和转变的原因,主要是基层党委和政府或农村自治组织在工作中已经发现,政府和社会对许多事务的看法已经存在着众多的分歧,难于达成共同的意见。

政府的想法和社会之间的差距越来越大,许多政府的决策要么在现实中无法实现,达不到他们预想的目的,要么遭到社会的反对,社会的不满在加大。

这些面对社会基层群众的基层官员,想要解决这样的社会对政府的不满,或者是政府严重脱离实际的问题。由于他们是直接和社会面对面的最基层官员,他们觉得必须改变传统的政府下命令而社会服从的办法,而变成政府和社会面对面对话和协商解决问题。

因此,从传统共产党的思想教育的方式出发,他们想用和社会对话的方式,在了解社会想要什么的前提下,再去解决问题。

因此,他们决定在就公共事务做出决策前,在干部和群众或群众代表之间,通过讨论大会的形式,展开自由、平等、坦诚的双向交流和讨论,形成基本共识,供政府决策参考。特别是要搞清楚群众想要什么,并因此为政府决策的参考,这样才不至于在政府做出决策以后仍然会遭到社会的反对。

这正是基层政府面对发展中出现的实际问题和解决问题的压力,期望通过对话而不是强制的方式解决问题。这是政府主动改革的一种体现。这种改革就体现了用对话的方式解决国家与社会之间所出现的矛盾的初始意图。

这种用对话的方式而不是对社会的意见不理不睬或是用压制的方式对待社会的不同和不满意见已经展现了地方政府用和平、协商、对话来解决和社会冲突的意向。当然,这种方式也有不足的地方,这些意见在开始的时候也仅仅是为政府决策提供参考,是政府主动吸收民意的一种体现,对政府决策没有强制性的约束力。

但是温岭市政府在这种探索中所表现的主动听取公众意见的改革精神,为民主恳谈的进一步深入发展提供了可能。

从1999年到现在,温岭的民主恳谈在不断发展。深化后的民主恳谈,保留了初期的对话形式,着重探索如何扩大基层民主,组织和引导群众广泛参与对公共事务的决策、管理、监督、在镇、村和市政府职能部门建立民主决策、民主管理、民主监督机制,并逐步使之制度化、规范化、程序化,使民主恳谈成为镇,村和市政府职能部门重要事项决策的必经程序,成为人民群众管理、监督基层社会事务的平台。[⑨]

三、公共预算改革的出现和民主恳谈的发展

1. 公共预算议题的出现

民主恳谈出现以后,虽然获得了社会的好评,也取得了一些成果,但是也出现了一些问题。主要问题是,由于民主恳谈的主要方面是政府,是政府主导的和社会的对话。因此,对话的议题是政府想要并确定的,而不一定是社会也想要的;民主恳谈的社会方面的参与人员,一开始没有做到是自由参加,在政府担心会有一些对政府很不满意的人参加这样的对话会造成和政府的对立或是让政府下不来台,他们不愿意邀请这样的人员参加,这就造成社会的意见是否能够真正带到民主恳谈会上来的问题;再有一个问题就是民主恳谈是一个体制外的产物,没有法律地位,也不是制度化的,随意性比较大,政府想开就开,不想开就不开。

这是对民主恳谈发展不利的瓶颈问题,这些问题如果不能找到一个办法加以解决,民主恳谈会走不下去。[⑩]只有克服这些问题,民主恳谈才有可能持续发展。