王佳文公共住房 李莉:国内美国公共住房政策史研究
第一次世界大战(以下简称“一战”)以来,公共住房政策成为美国联邦福利住房政策的重要组成部分,也成为美国政府解决城市低收入阶层住房问题的主要手段之一。对此间该政策的研究有助于我们了解美国住房保障体系的形成和演变,加深对美国联邦制、国家干预模式和福利政策走向等问题的认识。国内史学界的相关研究起步较晚,但发展速度很快,近年来在一系列问题上取得新进展。
政策始于一战时期
对美国公共住房政策起点的新界定,是近年来我国史学界取得的一项进展。美国学界对该政策起点的界定长期存在分歧,主流观点认为,罗斯福新政标志着公共住房建设的开始。仅有少数学者注意到,新政以前,联邦政府在住房领域并非一味“自由放任”,一战时期曾尝试公共住房建设。
19世纪以来,在美国城市化进程中,低收入阶层住房问题逐渐积聚,一战时供求矛盾日益凸显。公共住房始于新政这一观点,忽视了一战时期联邦干预城市住房的行动,割裂了公共住房政策与上述事实之间的联系,容易让人误以为1929年大危机催生了美国最早的公共住房政策。
我国学界长期缺乏对该问题的探讨,梁茂信在《美国联邦政府城市政策的形成》(《东北师大学报》2002年第6期)一文中首次提出,一战时期住房供求矛盾曾促使美国国会授权联邦政府为劳工建设住房,揭开联邦干预住房市场的序幕。
李莉、王旭《美国公共住房政策的演变与启示》(《东南学术》2007年第5期)持类似看法。李莉《一战时期美国联邦政府的劳工住房计划探析》(《世界历史》2014年第3期)认为,一战时期联邦政府劳工住房计划应被视为美国公共住房政策的起点。
自建国以来,美国在城市住房领域基本上听凭私人开发、市场调节。19世纪后半期,单纯的市场调节已无法应对各类低收入家庭的住房困难。当时,由于受到地方自治传统的制约,联邦政府仍未直接干预该问题。一战时期,美国各地纷纷爆发劳工住房危机。
1918年春至1919年末,联邦政府才不得不通过“应急舰队公司”与“美国住房公司”,投资兴建1.6万多套公共住房,提供给少数低收入家庭。虽然只是杯水车薪,但毕竟迈出了联邦政府干预住房市场、建设公共住房的第一步。
政策研究走向深入
20世纪末以来,国内史学界的相关研究逐步突破单纯着眼于法案、计划、项目引介的阶段,走向细化深入。对美国公共住房政策的研究最初多见于综合性论著,例如,黄安年《当代美国的社会保障政策》(中国社会科学出版社1998年)、王旭《美国城市发展模式:从城市化到大都市区化》(清华大学出版社2006年)等,都对该政策有所涉及。
宋博通《20世纪美国低收入阶层住房政策研究》(《深圳大学学报》2002年第3期)和《从公共住房到租金优惠券——美国低收入阶层住房政策演化解析》(《城市规划汇刊》2002年第4期)、李文斌《美国不同时期的住房补贴政策:实施效果的评价及启发》(《城市发展研究》2007年第3期)、王佳文《美国的住房状况与住房政策》(《国际城市规划》2015年第1期)将公共住房政策视为美国政府针对低收入阶层的一系列政策的重要部分,介绍了与其相关的主要法案,如1937年和1949年住房法等。
近年来,国内史学界开始尝试从多角度研究该政策。
其一,纵向梳理。李莉在《美国公共住房政策的演变》(厦门大学2008年博士论文)等文章中梳理了美国公共住房政策的发展脉络,认为该政策最初只是增加就业的辅助方式,逐渐成为住房援助的主要方式,后来其核心地位逐渐淡化。这些变化表明,美国在解决低收入阶层住房问题上曾进行多次尝试,该政策的发展具有曲折性。
其二,阶段性考察。李艳玲《美国城市更新运动和内城改造》(上海大学出版社2004年)和《20世纪30年代美国城市公有住房建设初探》(《华东师范大学学报》2003年第4期)、苏宁《美国房地产开发商与中心城市改造——以城市更新运动为中心(1949—1974)》(厦门大学2005年博士论文)以及李莉《美国新政时期的公共住房政策探析》(《厦门大学学报》2013年第3期),考察了公共住房政策的关键阶段,分析了该政策与美国城市化进程之间的紧密联系。
其三,关键性措施分析。周文、齐畅《美国公共住房分配及其启示》(《调研世界》2014年第1期),陈双、姚程成《美国公共住房财政金融政策的利弊之鉴》(《重庆科技学院学报》2011年第20期),李艳玲《对美国城市更新运动的总体分析与评价》(《上海大学学报》2001年第6期)等论文,对贫民窟清理、征地权、分配、财政等具体措施进行了考察,分析这些措施对公共住房政策的影响。
其四,横向比较。陈杰等主编《公共住房的未来:东西方的现状与趋势》(中信出版社2015年)对包括美国在内的12个国家和地区的公共住房体系进行横向比较,认为美国社会推崇市场调节和个人主义,对政府持不信任态度,这些都限制了公共住房的发展。王承慧《美国公共住房发展的多面性及启示——以芝加哥、纽约与波士顿为例》(《现代城市研究》2016年第6期)一文,则尝试通过横向比较,展现该政策的多样性。
治理对策研究逐渐起步
20世纪中期以来,美国公共住房出现严重衰败、种族隔离、贫困集中、缺乏公共服务等问题,美国政府出台了一系列治理对策。国内史学界对这些对策的研究刚刚起步,集中于三方面。
一是高层公共住房衰败问题的治理。高层住房项目约占美国公共住房的四分之一,衰败情况最为严重。鞠培泉《浅谈Pruitt Igoe居住区的兴与废》(《新建筑》2003年第3期)、陈玉《普鲁伊特·艾戈社区的生与死——一个公共住房案例的解读》(《规划师》2013年第4期)及李莉《罗伯特·泰勒之家:美国战后高层公共住房发展史的典型个案》(《史学理论研究》2013年第2期)对战后高层公共住房衰败的典型个案进行了分析。
二是公共住房贫困人口日趋集中问题的专项治理。美国学者较为关注公共住房社区的种族隔离现象,中国学者则更多地关注贫困人口日益集中等问题,强调把解决该问题作为改善公共住房整体衰败的突破口。
三是公共住房衰败问题的综合治理。1992年,耗资50亿美元的“希望六号”(HOPE VI)计划,是20世纪末美国政府针对公共住房问题出台的综合治理计划。孙鸿、侯小伟《美国第六希望计划与公共住房改造》(《河北师范大学学报》2010年第5期)对这项计划进行了研究,认为公共住房衰败问题的复杂性势必带来治理对策的复杂性,综合治理是势在必行的解决方案。
在对上述问题探讨的基础上,我国史学界初步总结了20世纪中期以来美国公共住房的治理思路。第一,拆除大型的、严重衰败的公共住房社区。集中开发的公共住房,特别是大型高层公共住房,是造成美国城市贫困集中、加剧社会隔离的原因之一。
自20世纪70年代以来,美国各大城市已经陆续拆除许多公共住房社区。第二,混合居住政策优化低收入阶层的居住条件,增加弱势群体改善自身社会经济地位的机会。第三,美国公共住房综合治理收到较好的总体效果,在拆除大型的、严重衰败的公共住房旧区之后,代之以小型的、建筑设计更具吸引力的混合社区,增加公共住房居民的教育与就业机会,有助于改变公共住房旧观、减轻贫困集中与种族隔离、打击犯罪及改善公共服务。
