辛鸣论制度文化 略论廉政文化与制度反腐

李广栋(任职于北京市密云县教育委员会,北京师范大学哲学与社会学学

院在职博士生)

惩贪与倡廉一直是我国历代统治者整饬吏治的两种刚柔兼具的利器。新时期开展反腐倡廉建设,在强化制度反腐的重要性同时,更要运用和发挥廉政文化教育在腐败治理中的积极作用。下面结合制度、道德、文化因素在我国腐败治理过程中肩负的不同作用,系统阐述廉政文化与制度反腐的辩证关系。

一、制度反腐的局限性

明代严刑治吏曾使吏治为之一新,但随着明朝重蹈王朝更迭,其凸显出的制度在治理腐败中的局限性不言而喻,我们需要重新审视制度万能论的观点。一般认为,制度设计存在滞后性、有限性特点,好的制度不落实或执行异化,制度操作性差等因素,致使制度的诸多功能难以有效发挥。

1.制度结构和制度安排存在的严重缺陷导致腐败行为产生、流行。主要体现在,权力配置不合理导致权力过于集中,公共权力的界限划分不明确,规则边界不清,权力行使者活动空间、范围及自由裁量权弹性过大;制度设计不合理,权责规定不明晰。

2. 制度内容的稳定性、有限性与人的发展需要的变化性、无限性矛盾,导致制度真空或漏洞产生。比如不应该规定的作出了规定,做出的规定不合理、滞后、不到位等为腐败发生提供了机会、留下了空间。尤其在体制转换期,制度安排和制度结构的缺陷为腐败行为创造了大量的机会和条件。

3. 社会转型期,我国现行制度结构中的双轨制长期存在,为腐败产生提供了土壤。表现为各种有效制度之间缺乏相互支撑的制度设计,有的甚至存在严重冲突,为腐败现象的发生创造了大量机会。

4.制度执行中,存在制度虚置、制度执行乏力或执行扭曲等情形,导致制度规范和约束功能难以有效发挥,致使腐败机会产生。其一,制度执行者的认识与制度理念之间存在差异,制度规则不能体现其利益,制度虚设或执行扭曲就会出现;其二,某些制度过于笼统,缺乏实施细则,或制度设计不科学,操作性不强,导致制度流于形式,难以执行;其三,制度的实施机制缺失或效用不高,不具有绝对的强制性,降低了违反制度的成本,滋生了滥用公共权力谋利的行为。

由于制度执行问题,导致制度对公共权力刚性约束效能的弱化。

制度自身的局限性,不可避免地为腐败现象发生提供了条件和机会。因此在寻找治理腐败之策时,中外许多学者普遍把目光聚焦在制度之外的更大的空间,即从思想和文化层面寻找对策。廉政文化可以弥补制度存在的不足,从人的内心加强廉洁道德教化,提升人的自律意识,从而不想腐败;在国家、组织中推广、普及廉政文化可以有效抵御腐败文化侵袭,给全社会带来正能量。

二、廉政文化与制度反腐辨析

(一)文化与制度

文化本身包含着制度内容。从基本结构看,文化包括物质生产文化、制度行为文化和精神心理文化。制度行为文化包括两个方面:制度文化和行为文化。制度文化是指人类依据一定的思想观念建立起来的国家根本制度,如经济制度、政治制度、法律制度等,还包括社会组织结构和工作部门及相应的规章制度、

条例等。行为文化指在制度文化影响下长期形成的民族的、地域的风俗习惯、行为礼仪、交往方式和节庆典礼,它是一种社会的、集体的行为,不是个人的随心所欲。

制度本身总是体现一定的文化内涵。制度在本质上“是社会游戏(博弈)的规则,是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。[ 辛鸣:《制度论——哲学视野中的制度与制度研究》,中央党校博士论文,2004 年。] 制度体现着人们的基本价值观,它通过具体规章制度、法律等形式来传达立法者的思想意

识,本身具有文化的内涵。事实上,一切制度体现着人们特定的文化观念,是文化要素在制度上的体现。在现实生活中,要把握好制度与文化的相互关系,更好地利用制度强制性、稳定性、规范性、引导性的特点,发展优秀的、先进的文化、抵制腐朽的、落后的文化。

制度文化是人类物质生产过程中所结成的各种社会关系的总和,包括政治制度、经济制度、法律制度以及人与人之间的各种关系准则等。从制度层面而言,廉政文化从属于制度文化,是关于廉洁从政的政治规范、法律规范、经济规范的集合。一方面,廉政文化拓宽了制度文化的视野,丰富了廉政制度文化的内涵;另一方面,制度文化引领廉政文化方向,为廉政文化的深入研究提供了源泉和动力。

(二)廉政文化的“制度”建设内容

廉政文化指一种以廉政为思想内涵、以文化为表现形式的文化形态,包括与廉政有关的意识、信仰和与之相关的行为规范、生活方式、社会评价等,涉及廉政思想、廉政制度、廉政实践等诸多领域。一般认为,廉政文化包含“事物”、“制度”和“心理”三个层面。“一是精神层,包括廉政的认知程度、廉政的思

想素质、文化素质、生活观念、价值取向等。二是制度层,包括廉洁从政的法律法规、规章制度、行为习惯等。三是物质层,包括廉政教育场所、廉政文化景观、廉政主题等。”[ 秦馨著:《新时期廉政文化建设论》,中国社会科学出版社,2011 年版。

] 秦馨认为,廉政文化中的“制度”包括有利于人们正直做人和正确做事的政治体制、经济体制、法律制度、教育制度、家庭结构、社会结构、人际交往模式、道德规范、风俗习惯等。一切制度,其要义都是规范人的选择和行为。廉政文化建设中制度建设的重点是形成本国本地区与制度联系在一起的人们良好的行为习惯。不仅形成人们乐于选择,并在可以预料的时间内成为人们

习惯的“制度”体系,还要合理安排对“制度”的宣传、教育和学习,为好制度的长期存在寻找各种支持。

(三)廉政文化与制度反腐的辩证关系

首先,廉政文化为法律制度的制定、执行提供良好的社会环境。

法律制度的建设是一个系统工程,法律的完善是一个动态过程。在社会转型时期,各方面的制度需要不断建立和完善;一些带有根本性的制度还处于不断探索阶段,建立现代行政制度、政企分开等政治、经济体制改革需要不断探索,新旧制度更替需要一个时间差,在新旧制度转型过程中,廉政文化建设具有作为意识形态的属性,带有滞后性、稳定性特点。

其通过发挥净化社会环境的功能,营造健康向上的社会氛围,减少或避免腐败现象的发生,促进廉洁社会建设。

另一方面,廉政文化可以为制度的推行和实施提供社会舆论支持。实践证明,一项制度能否发挥最大效益,主要是其设计目的是否符合时代、社会发展的需要,其次在于法律制度能否顺利执行,也就是制度的执行力问题。通过廉政文化的营造可以为法规制度建设实施提供环境方面的支持,从而推动了法规制度的贯彻执行,达到立法的预期目的,为廉洁社会建设贡献力量。其次,制度中的伦理因素需要廉政文化维护。

当前,社会生活中出现的种种道德无序或道德失范现象,其基本原因都应该从制度本身存在的缺陷中寻找。法治社会首要的前提条件是要求法为良法。而法律天然的道德属性为我们对法律进行判断提供了道德依据。凡是优良的具有约束力的法律都应体现基本的道德精神,社会基本价值观,闪耀出正义、公平、

自由、利益的神圣光芒。因此,要实现法治,首先要在立法过程中充分考虑道德因素和标准,以适当的形式将道德的基本精神纳入法律。“现实中法律与道德规范在调整范围上有多种交叉,一方面是因为立法认同或吸收了社会中普遍认可的道德规范,从而使法律具有相应的伦理意蕴,反映出社会普遍遵守的价值取向。

”[ 吴贵林:《论社会主义和谐社会视域中的制度创新》,合肥工业大学硕士论文,2009 年。] 法律制度本身蕴含着伦理追求和道德价值理想。法的创立只有契合社会伦理精神,才能保证良法得以产生;惟有良法,才能获得普遍遵从,这是实现法治的核心基础。

第三,为廉政法律普及和廉洁从政提供了教育资源。

廉政法律除了具有惩戒作用,还突出地表现在具有防范腐败和告知功能。廉政文化是惩防体系建设的重要组成部分,通过把廉政文化建设与法律知识的宣传普及结合,可以在全社会树立起廉洁守法的意识,提高法律的执行效果,预防和阻止腐败现象的滋生蔓延。廉政文化建设的教育功能与廉政法律的惩处功能可以互为作用,共同促进社会廉洁风气的形成。

第四,制度执行中的主观因素要求进行文化道德约束。

再严密的制度,总会给行为主体留下一定的自由空间,这个空间既有可能成为行政主体发挥其德性创造性的前提,也可能成为行为主体以权谋私、滥用职权的机会。制度只能对公职人员行为中具有普遍性、确定性的现象加以规定和约束,不可能对公职人员的一切行为进行规范。

而且现实中还存在许多制度所监控不到的中间地带,需要公职人员的自律即道德约束,发挥廉政文化的影响力。西方学者诺思说:“即使在最发达的经济体中,正式规则也只是决定行为选择的总体约束的小部分,大部分行为规则是由习惯、伦理等非正式规则来约束的。

”诺思认为,“意识形态”能弥补制度永远不能完全克服的人类“搭便车”行为。如公职人员私车公用,以接待名义大吃大喝,以开会、考察名义公款旅游,利用职务消费大肆牟利和享乐。

这些令人痛惜的腐败行为于理不合却并没有触犯法律,难以受到制裁;有些人利用过节、子女上大学等时机大肆收受人权礼金;还有的搞“期权腐败”。在社会生活中,这些方面的制度空子还有很多。如果缺乏了良好的廉政文化氛围、公职人员道德自律和社会道德约束,这样的腐败行为防不胜防。

目前我们制定的许多廉政方面惩处、预防的法规制度,起到了较好的实践效果,但不可能没有漏洞。制度的刚性特点,执行者的主观因素,这些都制约着廉政法律制度的执行。普遍存在的公职人员不遵从法律法规的制约,将制度视为“电网”或绕道而行、或冒险一试逃避法律监管,钻法律空子的现象屡见不鲜。

法的实现是法律规范在人们行为中的具体落实。亚里士多德强调说:“法律能见成效,全靠民众的服从”,“邦国虽有良法,要是人民不能全部遵循,仍不能实行法治。”

一个国家无疑需要良好的制度设计和安排,但好的制度设计和安排还需要在制度的运行过程中加强对人的主观因素的道德伦理控制。许多情况下,大多数公职人员是由于道德习惯而守法。有学者指出“法不是只靠国家来维持的,没有使法成为作为法的主体的个人的法的秩序维持活动,这是不可能的,也就是说市民社会的法秩序如果没有法律主体的个人的守法精神是不能维持的。

”健康的守法心态是廉洁道德要求在公职人员心理上的反映和积淀,其实质内容是对法律遵守的义务感和违反法律的耻辱心。公职人员的素质和道德状况是制度执行的决定性因素之一。

事实上,社会上存在的一些消极因素及制度的漏洞,是诱发公职人员实施犯罪行动外因,只有当个体腐败心理转化为腐败动机和具体的腐败行为,腐败事实才真正发生。从这个角度来看,个体的主观因素、道德品质等精神的力量是决定着个体能否实施腐败行为的重要因素。

根治腐败还要充分发挥道德评价的功能,发挥人内心道德价值尺度的对个人言行的指导作用。真正做到孔子所谓的要“扪心自问”、“日三省吾身”、“反求诸己”。良心是个体的一种深刻的责任感和自我评价能力。许多时候,人们并不怕制度惩罚,而是害怕自我良心上的谴责。所以在法律惩罚的基础上还应该由道德的谴责,通过让人在道德自新中获得重新做人的启示来实现对腐败的遏制。

第五,制度的刚性约束,需要廉政文化软约束的有效补充。

制度调控的基本作用之一,是对违反制度的行为人予以处罚。只有通过严厉的惩治才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。列宁在苏维埃政权建立后的制度建设中非常重视惩罚功能。他不但要求制定法律法规做到有法可依,而且主张对腐败行为的人必须严惩不贷,绝不姑息迁就。

比如,1918 年当得知莫斯科革命法庭轻判了4 名犯有贪污和受贿罪的工作人员的情况后,列宁立即致信俄共布中央,要求予以严惩腐败分子,在他的坚持和催促下,全俄中央执行委员会重审了这个案件,结果有3 名被告各被判处10 年徒刑。

他还主张,“在腐败行为相同的情况下,对共产党员的惩治应倍加严厉,坚决禁止对党员干部重罪轻罚,袒护包庇现象发生。”同样,新加坡重视廉政法制的惩治和执行作用,对违反廉政法规的行为处罚严厉,刑事处罚、纪律处罚、经济处罚三管齐下,从而树立了法律的权威,营造了廉洁的社会氛围。

依法惩治腐败分子毋庸置疑,但由于法律固有的功能及其作用范围局限,还需要用道德文化的力量来约束规范人的行为。中国古代在治国理政中认识到,仅靠刑法来维持社会秩序是不行的。董仲舒说:“教,政之本也,狱,政之末也,其事异域,其用一也,不可不以相顺,故君子重之也。”刑罚和道德教化两者

相比而言,道德教化更为根本,因为它的最大作用就是使人们在内心深处建立起一道防止犯罪的道德堤防。法的作用是事后惩处,德的作用是事前预防。在推进反腐倡廉建设中,要注意做到法律规章的硬制度与廉政文化的软约束有机结合,才能相得益彰,从而发挥廉政文化澄清吏治、法规制度惩恶扬善的最大功效。

三、腐败治理的合理路径——廉政文化与制度反腐的有机结合

在推进我国新时期反腐倡廉建设中,我们要做到既发挥制度带有根本性、长期性的特点和优势,建立和完善反腐败体制机制、廉政法规制度。又要注重发挥廉政文化建设在净化社会环境、纯洁个人心灵、培养高尚道德素养和维护道德价值观中的积极作用,为从根本上营造风清气正的社会环境、坚决预防和惩治腐败寻找一条科学、合理的必由之路。

这方面,我国香港地区在反腐败实践中坚持制度与文化相结合的成功案例可资借鉴。其在反腐败实践中提出的“三管齐下”的反腐败战略框架——惩治、预防和教育。这一战略的实质正是对廉政文化教育、法律惩治之间关系的现实回答。

科学反腐战略就是建立在对三者合理组合以及三者之间紧密支撑的基础之上的,不能有所偏废。预防和教育战略可以统称为预防战略,当然在实际工作中把教育单独列出来是为了突出教育在反腐败中的重要功能。预防在反腐败中有两个基本功能:一是在制度层面上,消除腐败原因,减少腐败机会,使人不能腐败;二是在人的动机层面上,激励廉洁动机,弱化腐败动机,使人不想腐败。

具体来说,治理腐败的预防策略能够有效挖掘和消除腐败产生的思想、体制和机制根源。可以说,廉政文化教育对于治理腐败,起着重要的治本作用,随着反腐败斗争的深入,其治本地位也是毋庸置疑的。

因此,走廉政文化与制度反腐相结合之路,成为世界大多数国家和地区加强反腐倡廉、根治腐败的必然选择。