吕中楼国有资产 经济学家吕中楼谈如何加强人大国有资产监督职能
国有资产是国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。
近年来,随着国民经济的不断发展,我国国有资产总额呈快速上升趋势。据2012年中国财政统计年鉴披露,截至2011年底,全国国有企业资产总额就达759081.8亿元。其中,中央监管国有资产占存量的50.6%,地方监管国有资产占存量的49.4%。
加强国有资产的管理,壮大国有经济,对于发展和完善社会主义市场经济,增强我国的经济实力,保障全体人民的根本利益,具有至关重要的作用。党的十六大以来,各级政府出台了很多加强国有资产管理的政策和措施,我国国有资产管理逐步走上了科学化、法治化、正规化的轨道,取得了初步成果,不过也存在一些不容忽视的问题。
如:国有资产流失问题还比较严重,据有关部门统计,我国每年流失的国有资产达锚点800亿~1000亿元;一些国有企业经营不善,长期处于亏损状态,国有资产投入结构不合理致使生产能力严重过剩、绩效低下,国有资产的社会效益和经济效益难以发挥;腐败问题频发,2013年以来,包括中国石油、中国远洋、中铝在内的15名国企高管均因严重违纪落马。
为了实现国有资产的保值增值,更好地发挥国有资产在国民经济发展中的积极作用,十八届三中全会明确提出要"加强人大国有资产监督职能"。人大作为国家权力机关,对属于国家所有的国有资产负有不容推卸的监督责任。如何加强人大国有资产监督职能,成为当前人大工作亟待解决的重要课题。
二、加强人大国有资产监督职能需破解的难题
(一)国有资产的外部监督体系不完善
2003 年国资委成立以来,我国国有资产管理实行的是一种由国资委代表政府履行出资人职责的集权控制管理模式。虽然国资委的设立,暂时解决了过去国有资产"所有者缺位"、产权不清晰的问题,但政府代为行使国有资产出资人的权力,首先在"权源"上存在争议。
更重要的是,在利益直接相关、评价机制完全一致的情况下,政府对国资委只能实行内部监督,而不能摆脱利害关系进行独立的外部监督。这种国有资产的运营、管理与监督在行政系统内"三合一"的集权式管理模式,必然导致权力的过度集中,使国资委在国有资产运营管理中的地位越来越强势,成为国有资产管理系统内部腐败的根源。
不断集中的权力应当如何加以约束和制衡?由谁来监督管理者?从法律地位和职能作用来看,人大是代表全国人民意志行使管理国家职责的最高权力机构,也是代表全国人民将国有资产所有权委托国务院管理的委托人,人大有权力和义务对国有资产管理机构与行为进行监督。
人大作为立法者和监督者,与国有资产管理没有直接的利害关系,可以对国有资产管理进行独立公正的监督和评判。
可事实上,由于各种因素的制约,人大对国有资产的监督处于长期缺位的状态,使国有资产监管体系因缺乏必要的外部监督机制而很不健全,也是造成国有资产流失、国有企业腐败频发等诸多问题的重要原因。
(二)人大监督国有资产的法律依据不明确
经过多年的努力,我国先后制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》(2003年)、《企业国有产权转让管理暂行办法》(2003年)、《中华人民共和国企业国有资产法》(2008年)等相关法律法规,从制度上界定了国有资产,建立了国有资产出资人制度,对国有资产的运作、保护和救济都有所涉及。
但是,这些法律法规较为分散,立法层次偏低,对我国国有企业管理体制中存在的一些根本问题针对性不够,特别是对国有资产的监督管理主体及其权力、责任、义务规定得不够全面、详细,片面强调政府作为出资人的内部监督管理职能,忽视了外部监督主体的权力义务,严重滞后于我国国有资产管理的改革实践。
在这些法律法规中,唯一涉及人大监督国有资产的规定是《企业国有资产法》第六十三条:"各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。
"该规定对监督主体的设置存在狭隘性(仅限人大常委会),对监督方式的规定过于单一、笼统,力度不够,可操作性也不强,难以形成制度化约束,导致国有资产的外部监督无法落到实处。
(三)人大监管国有资产的手段落后
据调查,全国绝大多数地区的各级政府都很少向人大专门报告国有资产运营管理情况,国有资产的运营管理情况一般只在政府部门工作报告中非常简略地提及。国有资产管理状况公开性、透明度远远不够,人大代表在审议政府工作报告时,只能获得非常粗略的信息,无法有针对性地提出监督意见。
社会公众作为国有资产的真正所有者,基本没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道。这种国有资产在政府内部封闭式运营管理的模式,极易导致国有资产委托代理链条断裂,造成国有资产流失失控的严重后果。
(四)人大监督国有资产的力量薄弱
国有资产监督具有较强的专业性和技术性,需要会计、审计、经济、管理、法律等多方面的专业知识。从代表结构来看,各级人大代表中能够看懂企业报表、懂企业管理以及企业相关法律法规的代表并不多,制约了国有资产监督工作的开展。
从我国的审计体制来看,审计机关作为政府的职能部门开展的同级审计,人大缺乏自己相对独立的审计机构,制约了审计部门对国有资产监督作用的有效发挥。从人大机构组织来看,我国各级人大中并未设置专门的国有资产预算监督机构,国有资产监督的具体工作一般由财经委(财经工委)承担,但各级人大的现状是财经委(财经工委)的任务重、人员少,现有人员素质、知识结构、工作能力与庞大的国有资产、众多的国有企业及项目相比,显然力不从心,缺乏足够的力量和专业水平开展监督。
三、加强人大国有资产监督职能的建议
(一)通过立法明确人大对国有资产的监督权
从法理上讲,国有资产最终所有权的名义法权归属于人大,人大应当成为国有资产的真正出资人。然而,以各级人大现有的能力条件,很难承担具体管理国有资产的责任和义务,行使出资人的权力。考虑到法理性和现实可操作性的契合,建议将国有资产的管理权力授权政府相应机构代为履行,人大则根据自身能力的发展情况,逐步做实国有资产监督职能。
这不仅有助于发挥人大在国有资产监管中利益的独立性、权利的法定性、信息收集的中立性等方面的比较优势,还能有效弥补政府具体监管国有资产活动的各种缺陷。
为了明确人大对国有资产的监督权,首先需要尽快以通过宪法修正案的形式,在宪法中增加各级人大对国有资产管理、运营实施监督的内容,赋予人大及其常委会对国有资产的最高监督权。
同时,尽快制定一部统一的、效力层次更高的《国有资产监督法》,在《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规的基础上提高、创新,将人大对国有资产的监督作为该法的重要内容,明确人大及其常委会在监督中拥有评议权、特定问题调查权、质询权、问责权等强制性权力。
(二)准确把握人大监督国有资产的重点和方向
监督资源是有限的,人大对国有资产的监督不可能做到事无巨细。只有准确把握重点环节,做到有的放矢,才能使有限的资源创造出更大的监督实效。
一是要重点监督国有资产的流向。结合党的十八届三中全会提出的"国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全""国有资本要加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献" 、"提高国有资本收益上缴公共财政的比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生"等要求,规避政府的利益驱使,使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。
要通过监督防止因内部人控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。
二是要重点监督国有资产的绩效。盈利应作为国有资产管理,特别是经营性国有资产管理的整体性目标。因此,人大要加强对国有资产,特别是对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督;建立国有资本预算考核和收益收缴制度,使企业经营者的利益与所有者利益有效结合;进一步规范收益上缴比例,规范国资收益使用办法,使国资收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循环,形成新的国资收益增长点;通过建立科学、明确的绩效评价体系来提升资产的收益率,进而实现国有资产效益的最大化,防止国有资产在运营过程中动态流失,促进国有资产的可持续发展。
(三)健全和完善人大监督国有资产的各项机制
一是建立各级政府向人大报告国有资产运营、管理情况制度。各级政府应当定期(每年至少一次)向同级人大专项汇报国有资产管理、运营情况。并就国有资产管理、运营情况接受人大代表的审议,听取人大代表的意见、建议或质询,如有重大投资项目还应另行报告。
报告内容要真实、全面、准确、细化,既能反映一定时期的国资运营管理状况,又能反映未来的国资运营、管理趋势;既要反映现实的国资状况,又要能提示潜在的风险。报告还应及时通过媒体向社会公众公布,接受人民群众的监督。
二是采取多种监督手段,建立人大对国有资产的经常性监督机制。健全人大对国有资产管理情况的巡视制度,通过视察、专项调查等形式行使国有资产监督权。结合人大监督的计划,定期对国有资产管理、运营状况进行评议。对国有资产处置特别是涉及金额巨大的国有资产处置等问题进行专题询问,由政府有关部门对人大代表、常委会组成人员乃至社会公众充分说明情况,作出合理解释。
对国有资产管理运营过程中出现重大失误的,人大应果断行使质询权。对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人,人大有权问责,并及时动议追究其法律责任。
三是健全国有资本经营预算监督制度。对国有资本经营预算的批准、执行和决算进行全程监督。督促建立完整的国有资产经营预算编制体系,包含政府层面的预算、出资人预算及各层次国有企业的预算,并向人大常委会报告。细化国有资产预算科目,增强透明度,强化对国有资产经营预算的调整、超支使用和科目之间资金调剂的审核与监督。
加强国有资产经营预算执行的过程控制,实行国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度,将经营预算的执行情况作为评价国资委及控股公司经营业绩的重要依据,对国资委和控股公司在资本运营中的重大决策及其执行过程进行监督,防止造成国有资产的重大失控和流失。
(四)加强人大监督国有资产的组织保障
一是在人大财经委下设国有资产监督的专门机构,作为国有资产全民所有者代表履行委托人监督责任的具体实施执行者。设置专门岗位,配备经济、审计等专业人员,负责国有资本经营预算的审查,对国有资产经营情况开展定期或专项审计,联系人大及其常委会派驻国有企业监事会的代表及常委会委员等工作,确保人大监督手段健全、作用可靠、效果明显,从而强化人大对国有资产管理的刚性约束,加大对违法乱纪行为的惩处力度,提高人大监督的权威性和法律效力。
二是人大派出代表担任国有企业监事,作为人大监督国有资产的外设机构。现代公司治理结构中,监事会和董事会、经理人之间是一种监督与被监督的关系。国有企业的董事会对国有资产出资人代表——国资委负责,监事会则应对国有资产授权管理的委托人——人大及其常委会负责。
目前国有企业的股东代表、董事、监事、经理人全都由国资委委派,利益相关,缺乏相对独立性,难免会出现内部人控制、缺乏职业风险约束等问题,损害出资人的利益。
因此,在国有企业监事会中派出懂专业知识、具备管理经验的人大代表、人大常委会组成人员作为人大的常设派出机构,有利于对国有资产开展直接性、实质性、过程性的监督,防止经营决策失误和营私舞弊。
