项城杨俊峰 杨俊峰:我国城市土地国有制的演进与由来
「摘要」城市土地国有制是我国现行宪法明确规定的基本土地制度,是我国整个土地制度的关键和症结所在。在建国之后直至现行宪法颁布之前,尽管经历了多次土地国有化的运动,但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地的存在。现行宪法中城市土地国有制的规定在制定时就存在着值得商榷之处,并在之后又引发了一系列棘手的问题,尤其在当前的情势下,必须正视并力图解决上述问题。
「关键词」城市土地国有制;历史演进;历史由来;问题;土地所有权
作者简介:杨俊峰,中国人民公安大学法律系讲师,郑州大学中国土地法律研究中心研究员。
基金项目:本文系国家社会科学基金项目“修宪后的中国土地管理制度改革研究”(07BFX026)的阶段性成果。
一、引言
城市土地国有制是我国现行宪法即1982年宪法所确立的一项基本制度。我国现行宪法第十条第一款直截、简洁而又明确地规定:“城市的土地属于国家所有”。也许在国人的潜意识里,土地国有制是一个漂亮、积极、正面的概念。
然而事实上,城市土地国有制却引发了一系列棘手的问题,例如“城中村”改造、“村改居”问题。又如,依照此规定,城市的范围决定了相关的非国有土地是否要被收归国有这样一个重大问题,然而“城市”本身就是一个极为含糊、动态的概念;对于何为“城市”,各有关部门的解释各不相同,各相关立法的规定要么也是各不相同,要么便是语焉不详。
①在具体立法上,城市土地一律属于国有被理解为所有的城市建设用地乃至所有的建设用地需要占用农民集体土地的,都要先由政府征收“变性”为国有土地之后再由政府出让。
②这被认为是引发“以租代征”、“小产权房”、房价居高难下以及滥征农地、农民权利受损并引起大量社会矛盾等诸多问题的重要制度根源。
又如,城市土地国有制下,由于所有的建设用地这一重要的、基础性的资源取得、出让和分配由政府垄断,在当前法治与民主不够健全的情况下,在现实中造成了极为严重的权力寻租与腐败,以及数额惊人的土地租金的流失。而且,城市土地国有制也成为城市强制拆迁泛滥及补偿过低尤其是对于土地价值不予补偿的观念基础:既然土地是国有的,那么当然政府就有权来决定是否通过强制拆迁来收回国有土地,而且补偿尤其是土地价值的补偿部分当然也应当由政府说了算。
③
再者,宪法第十条第一款“城市土地属于国家所有”的规定与第三款之间存在着互不相容的二律背反关系:按照第一款的规定,所有(城市)建设用地需要占用农村集体土地的,都要先通过征收变成国有土地,而无论是否是为了公共利益;然而按照第三款的规定,国家只有“为了公共利益”才可以征收土地。
很显然,如果完全遵行第一款,则违反了第三款;而如果严格遵照第三款的规定,那么非公共利益的城市建设用地就不能通过征收程序变成国有土地,然而这就必然违反第一款的规定。这无疑也给具体的立法实践造成了无所适从的困境。
总之,城市土地国有制其实已成为我国整个土地制度的关键和症结所在。可能出乎国人印象的是,在中华人民共和国历部宪法中,明确规定城市土地一律国有的既非正处于极“左”顶峰的1975年宪法,也非处于改革之前极“左”思潮仍然盛行年代的1978年宪法,而恰恰是改革已经起步之后并被称为改革宪法的现行宪法。
而在1982年宪法颁布之前,不仅在历史上(直到民国时代)土地包括城市土地是一直以私人所有为主,即使在中华人民共和国成立后,城市土地也一直是多种所有制并存:除了集体所有土地之外,私有土地不仅在宪法和正式的立法上至少仍然是合法的,而且在事实上虽历经各种极“左”的政治运动却也仍不乏“漏网之鱼”。那么,现行宪法所规定的城市土地一律国有的规定从何而来呢?为何要在制宪的“一瞬间”完成如此巨大的转换?
对于这条涉及到城市土地所有权以及今后城市发展需要占用的农民集体所有土地的命运的如此重大宪法变动,当时的宪法修改委员会并未给出解释。其后,也并没有任何正式的立法对如何将原本非国有的土地如何国有化做出任何规定。
而且,尽管现行宪法历经四次修正,且每次修正都着重于经济制度(包括土地制度)方面规定,④同时其总体趋向也是不断强调私人权利和市场化,尤其是非公有制的地位,不断提升直至成为“重要组成部分”,并宣称多种所有制经济要“共同发展”⑤,但惟独这项城市土地一律属于国有的规定——不仅排除非公有制,而且即使集体所有制这种公有制形式⑥[1][2](P23)也同样被排斥在外,至今仍岿然屹立。
也许是由于土地公有制当然地视为社会主义制度的标识,[3](P8)属于意识形态范畴而非严格意义上的法学问题,因而并非学理上所应、所能探讨;也许是由于宪法这一规定过于简明,总之对这一过程系统、严肃的梳理基本上仍付之阙如。
然而,如果宪法这一如此重大规定的来龙去脉及其内在的问题不予以阐明的话,那么相关下位法中都开门见山所宣告的“依据宪法,制定本法”,岂不沦为一句套话?尤其是在《土地管理法》的修订正紧锣密鼓,《城市房地产管理法》的修订也已纳入立法规划的当下,对上述问题进行探讨更尤为必要。
二、基本维持建国前的土地所有制:1949年—1956年
在我国历史上,土地包括城市土地基本上以私人所有制为主。1950年前后所进行的土地改革,主要是在农村强制、无偿地没收地主、富农土地,“统一平均分配”,并庄严承诺保障农民所分得土地的私有权。⑦众所周知,土地改革为中国共产党夺取并巩固政权提供了最为重要的社会支持。
⑧[4](P278)不过,当时的土地改革仅限于传统意义上的农村,而对于城市包括城郊土地则是基本上维持了建国前的土地所有制状况,土地的私人所有制也基本得以延续。
⑨1949年4月25日中国人民革命军事委员会主席毛泽东和中国人民解放军总司令朱德签署的《中国人民解放军布告》中明确即宣布:“保护全体人民的生命财产”;并在提出“农村中的封建的土地所有权制度,是不合理的,应当废除”的同时,又强调:“城市的土地房屋,不能和农村土地问题一样处理”。10
1949年9月中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》不仅仅被视为是一部临时宪法,而且也同时是中国共产党在初步夺取政权时向社会各界庄重定下的执政承诺。其第三条明确规定:“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。工、农、小资产阶级与民族资产阶级这四个主要社会阶层的私有财产当中,当然应当包括私有土地。
在现实中,1951年左右,除“没收了帝国主义地产主、国民党政府、官僚资本、战犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地,接受了外国侨民解放前在城市中购置的房地产”[5]之外,其他城市私人土地仍然受到保护。各地政府依据民国时候的地契给城市土地所有人换发了新政权的“土地所有权证”,11政府还制定出若干法律规定,以示尊重市民的私人房地产权利。12[6]
1954年《宪法》与《共同纲领》相比,一方面强调了国家对经济领域的计划控制,删去了《共同纲领》中所明确规定的“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”,并宣告要“通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会”,但另一方面仍规定“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”以及“资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”;而且,“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。
13因此,对于城市的私有土地,无论是作为生产资料还是作为生活资料都受到1954年《宪法》承认和保护。
简言之,1954年宪法仍然承认和保护城市的私有土地,该宪法有限地维持城市中资本家的生产资料所有权,包括对土地和厂房的所有权;城市居民的房地产作为生活资料,则受到宪法的明确保护,并可以继承、买卖。据有关文件,直至1955年,私有房地产在各城市房地产总量中仍然很高,最高如苏州可达到86%.
14在当时,在城市里,私人之间的房地产自由买卖相当活跃。1950年代初期和中期,一些文化名人为了在北京安家落户购置了房地产,如吴祖光购买了一套四合院,价钱在1~2万元之间。
当时的四合院包括土地和房屋建筑,这些私人财产受到1954年宪法的保护。[7]总之,在1950年代中期之前,当时的土地制度改革只限于农村地区,而城市土地制度的状况则是大致上保持原有的土地所有制不变。
三、随着私房改造运动开始部分国有化:1956年—1967年
然而,就在1954年宪法颁布之后不久,就开始了对部分城市私有土地事实上的国有化。在1955年12月16日中央书记处第二办公室提出并由中共中央于1956年1月18日批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中,提出了“对私有房产的社会主义改造”政策。改造的“总的要求是加强国家控制,首先使私有房产出租完全服从国家的政策,进而逐步改变其所有制”。
改造的具体方式有两种:(1)国家经租。所谓国家经租是指“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护,并根据不同对象,给房主以合理利润”。至今仍聚讼不断的一大“历史遗留问题”——“经租房”的争议即起源于此。
(2)公私合营。即对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者,可以组织统一的公私合营房产公司,进行公私合营”。而对于“工商业者占有的房屋,可以随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的,与企业无关的房屋可由国家经租”。15据之后官方发布的《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》,“私房改造的形式,除少数大城市对私营房产公司和一些大房主实行公私合营以外,绝大多数是实行国家经租”。16
改造的最低起点是50平方米(约合三间房)。17而在具体的实践中,改造的范围甚至更为宽泛:“有些地方改造起点过低,把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造;有些地方取消了改造起点,只要有出租房屋就实行经租;有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租;不少地方没有给房主留够自住房”。
凡是被纳入改造范围的私房,由政府强制地接管经租,并“在一定时期内付给房主原房租20%至40%的固定租金”,甚至“给房主的固定租金也有低于原房租20%的”。18[8]
需要指出的是,国家经租绝不仅意味着房主丧失了经营自主权,而且也丧失了房屋所有权。上述《报告》指出:“凡是由国家经租的房屋,……房主只能领取固定租金,不能收回已由国家经租的房屋”;并明确批判了“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制,仍然属于个人所有”的主张,将之定性为“尖锐的两条道路的斗争”。
由此可见,国家经租只不过是将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓的手段。随后,最高人民法院则通过批复明确指出“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权”。19但问题是,支付租金和赎买是根本不能等同的。
租金是房屋出租的收益,本来应当归房屋所有人所有,而且作为原房主即使按照字面规定也只能得到全部租金的20%~40%,其余的则要作为政府代管、修缮费用;而赎买则还必须支付房屋和土地本身的价值,然而事实上政府却并未支付任何赎金。更为重要但又容易被忽略的是,由于房地一体的特性,因此房屋丧失了所有权,那么房产之下的土地的所有权在事实上也自然就随之丧失。
按照上述办法,截止1963年底,“全国各城市和三分之一的镇进行了私房改造工作。纳入改造的私房共约有1亿平方米。”不过,尽管经历了城市私有房产改造,甚至出现了许多扩大化的情形,20但在事实上城市至少还存在着相当一部分非国有土地,尤其是私人自住(或有少量出租)的私有房地产,作为生活资料仍保留其私人所有权,没有触动。[9]
另外需要指出的是,上述《意见》还明确提出,要将“一切私人占有的城市空地,街基等地产,经过适当的办法,一律收归国有”。这是目前可以找到的,最早提出将城市私人土地国有化的文件。不过,需注意的是,对于要收归国有的私人地产,其中明确指明的只是“空地、街基”。
四、大规模的国有化时期:1967年—1970年代末
城市土地彻底国有化的主张,是文革开始之后的1967年11月4日,国家房产管理局、财政部税务总局《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中提出的。这是目前已知最早的,主张一次将城镇土地全部收归国有的政策性文件。(点击此处阅读下一页)
