陆铭方言 陆铭:警惕地方政府扭曲经济结构

如果回头看历史,“资本深化过度”一直是计划经济的显著特征。而这条路带来的是大量的资源错配以及经济增长与人民福利的脱节。中国应该警惕“资本深化过度”的危险,一个有严重资源错配问题的经济,迟早会出事。

无论什么角度来看,中国经济发展所带来的就业增长都偏低。如果只看第二、三产业,中国单位GDP增长所带来的就业增长率(简称“就业弹性”)只有越南的一半。不错,中国比越南更富,劳动工资更高,因而企业更倾向于使用资本密集型的生产技术,经济增长创造的就业相对更少。

但即使与人均GDP更高的巴西、马来西亚和墨西哥相比,中国每单位非农业产业GDP增长所带来的就业增长率也要低一大截。更令人担忧的是,已经相对较低的就业弹性还在下降,这似乎表明,中国经济正在滑向“资本深化过度”的境地。

奇怪的是,如果看数据,这种资本深化的趋势在中国的内地更为明显。自2003年以来,与沿海地区相比,中西部地区经历了更快的工业增长,企业平均规模与资本劳动比都出现了更快的上升势头,而且这种趋势在这一轮金融危机期间更加明显。

一般来说,经济增长模式取决于资源禀赋,包括土地、劳动力和资本。对中西部而言,目前这种工业加速发展,并且资本加速深化的局面符合中西部地区的资源禀赋吗?恐怕没人会点头。

资本密集探源

那么到底是什么地方不对劲呢?通常情况下,企业在生产中更多使用资本还是劳动,取决于两者的相对价格。但是在中国,这种生产决策并不完全是企业说了算,因为地方企业的行为总是受到地方政府行为的约束。这意味着成天忙着招商引资的地方政府官员是比企业老总更大的“老总”。

企业老总要的是利润,而地方政府要的则是税收。与劳动密集型企业相比,资本密集型的企业通常能够贡献更多的企业所得税。在其他条件相同的情况下,与劳动密集型企业相比,资本密集型企业的计税工资相对较少,而固定资产投入则仅按照直线法计算折旧,并在企业收入总额中扣除,因此,资本密集型企业有更高的所得税应税额。

在中国的财政制度安排下,地方政府从资本密集型企业收得更多的所得税,也就相应地能从上级政府获得更多的所得税税收返还。

在中国,收税是政府下达给税务部门的任务,“应征即征”只是个规定而已。去小企业征税费时费力,相比之下,税务部门更愿意去大企业收税。在一些中小城市,税务部门会将大企业缴纳的税收作为完成任务的基础,甚至把税收任务分解,直接向大企业摊派。因此,在地方政府看来,如果当地有大企业作为税收大户,税收就更有保障,这就难怪地方政府偏爱大企业。而大企业往往也是资本密集度相对更高的企业。

征税冲动由来

不能不说,地方政府税收最大化的动机与上世纪90年代的分税制改革有关。在分税制改革之后,中央政府将财权上收,而中央政府与地方政府的事权划分模式却基本保持稳定。钱少了,做的事基本没变,地方政府需要为本级政府的支出融资,而且融资的主要来源是本级政府的财政收入,地方政府除了问上面要钱,就只能向企业收税。

地方官员都知道,他们的上级主要就看两个指标,一个是招商引资,一个是财政税收,本质上,两个都和经济增长有关。在三次产业中,产业链较长,能够带来快速经济增长的主要是第二产业,尤其是其中的制造业。地方政府当然就有激励发展工业,特别喜欢资本密集型的大企业。而创造就业较多的服务业(特别是小型的服务业)收税困难,看上去也对地方经济没什么直接的带动力,通常不受重视。

不要小看了地方政府这只“扭曲之手”。在追求GDP增长的动机驱使下,地方政府往往压低土地价格,加上税收和服务等各种优惠,使劳动力的相对价格上升,从而导致资本替代劳动。更干脆的做法是,直接在招商引资的时候设置规模准入标准。

我们曾经以“招商引资优惠政策”为关键词进行网站搜索,在前100个结果里,明确规定优惠政策与企业投资规模挂钩的就有86个。地方政府还会制定重点产业目录,将资本和技术密集型企业作为优先的招商引资对象。

扭曲之手

地方政府作为一方经济的“老总”,不仅插手地方经济的结构,而且在其直接控制的支出中,生产性的基本建设支出也往往投向资本密集型的部门,其中大量是基础设施建设,这些也吸纳不了多少就业。若要问地方政府为什么热衷于基础设施建设,从好的方面说,是因为地方政府以此来改善招商引资的环境,推动经济增长。

而从不好的方面来说,中饱私囊的需求也一直存在。看看地方政府的腐败官员有多少出自交通和基建部门,再看看屡屡曝光的豆腐渣工程,就明白了。

很多人倾向于把良好的基础设施建设作为中国的成功经验来说,但清醒地来看,中国的基础设施投资是不是已经过度,需要非常谨慎的评估。有人可能会说,中国的资本形成还处在较低的水平上,投资高一些也没关系。可是判断中国是否投资过度的参照系不应该是美国。

短期的投资数量太多,就可能造成资本的回报下降,如果大量的投资(包括政府在基础设施和开发区上的投资)是由银行贷款支持的,那么,投资回报低,就可能造成地方政府的债务危机,给经济的健康运行带来潜在风险。屡有见闻的政府融资平台出事,不能不说,正是上述以基建为导向的思维的恶果。

更为重要的是,由于地方政府对于经济结构的扭曲,还带来一系列的连带后果。“资本深化过度”是经济增长的面子工程,虽然能够创造税收和政绩,也能够带来较多的资本收益,相对减少劳动收入在国民收入分配中的份额,而对大多数老百姓来说,就业和劳动收入的增长才能实实在在地增进他们的福利。

工业化带来的就业主要集中在城市,工业的“资本深化过度”使得城市就业增长受限,必然使城市化进程受阻,而服务业的发展又特别依赖于城市化,于是服务业的发展又间接受到了制约。另一方面,如果高投资形成的生产能力并无足够的国内需求来消化,那么,持续增长的出口就必然是个结果,接下来的问题,就是贸易盈余不断增加。

只要地方官员持续面临着经济增长上的激烈竞争,或地方政府肩上的财政压力不断增加,地方政府的“扭曲之手”就不会收回来。从趋势上来看,1994年的分税制改革加剧了政府规模的膨胀,政府支出与GDP的比值已经回到了改革开放之初的水平。

也就是说,经过了30多年的市场化改革,中国却在上世纪90年代之后变得越来越像个计划经济了。如果回头去看历史,“资本深化过度”就一直是计划经济的显著特征。而这条路带来的就是大量的资源错配,以及经济增长与人民福利的脱节。

直到最近,国际上仍然有研究指出,如果中国的资本和劳动的边际产出都达到美国的水平的话,那么,制造业的全要素生产率可以增加30%-50%。一个有严重资源错配问题的经济,是迟早要出事的。(作者为复旦大学经济学院教授)