沈岿制度变迁 沈岿:制度变迁中的行政组织

在探讨“制度变迁中的行政组织”之前,首先有必要确立一种观察这一具有丰富内涵并受到广泛关注之主题的视角。现代国家,担当公共行政任务的政府行政机关和某些非政府组织,究竟应该如何设立、构成以及获得正当的授权,是与这些公共行政组织应该如何运作的问题并列而具有同等重要性的问题。

对后者的关切,就其本身而言,聚焦于行政组织行使权力的过程,潜在地具有把这些权力以及作为权力载体的行政组织之存在视为当然、不纳入考虑范围的倾向。

而对前者的关切,欲意为公共行政权力的存在寻找正当性理由,并追求权力行使的组织之合理形态与结构。由于现代国家基本上都以人民福祉之实现为其宗旨,而是否有必要确立公共行政的职能(外在表现为行政组织的设立)、以怎样的组织形态与结构并通过什么方式履行这些职能,都会对该宗旨产生积极或消极的影响,所以,上述两种关怀彼此勾连而不可分。

不过,两个问题得到的关注不仅来自法学界,经济学、政治学、行政学等其他学科对其也有相当程度的重视。透过这些不同的视角,同样的问题呈现出不同的凸显侧面。简略而非全面地言之。经济学较为重视公共行政制度的安排是否有利于实现经济效率的最大化。

涉及每个国民切身利益的经济发展模式(计划经济、市场经济或二者某种形式的结合)、经济自由与政府管制的关系、政府提供公共产品的得失等,是经济学考察公共行政组织之存在与运作过程的视点。

政治学则经常在国家和个人(以及社会)之间关系的层面上关注上述问题,国家统治的有效范围及限度、私域自治的重要价值等都是考虑的基础。较之经济学,政治学的视野似乎更为广泛,因为,虽然经济自由也是私域自治的应有之义,进而也是政治学视线所及范围之内,但对于个人隐私、信仰自由、人身权益等与公共行政相关的其他保障私域自治的因素,经济学的考察有其局限之处。

同经济学、政治学相比,公共行政组织自然是行政学直接应对的主题。

不过,行政学更多地研究什么样的组织体系、结构、人员以及运作机制,能够保证行政目标更为顺利的实现。若从法学的视角观之,对公共行政组织的关切,实际上就是努力以合乎理性的规则来统治这些组织的设立、结构与运作,尽可能避免任性、恣意之治。

公共行政组织是否基于法律的正当授权而成立,是否在法律限定的框架内行使其权力、以及在此前提下是否适度地行使其自由裁量权,各个行政组织的形态、结构及其相互关系受制于什么样的规则才有助于行政权力的合法、适度行使等,是法学者们经常涉足的问题。

任何简单化的辨别差异之举,都可能有曲解现实的危险。其实,在具体研究问题的时候,各种视角通常是交互运用、彼此渗透的。然而,为了能够在有限的篇幅内对所涉问题予以一定的有效讨论,本文还是以法学的关怀为基本立足点。

即便偶或有源于其他视角的观察结论,也是为支撑法学的关怀而用。此外,虽然“公共行政组织”的题中之义可以广泛地覆盖上述两个问题,但是,公共行政组织的运作过程究竟如何以及受怎样的法律规则制约,需要在对行政职能进行分类的基础上予以各别的讨论,否则,笼而统之的论述很可能湮没现代行政职能的多样性特点。

由于公共行政组织的运作过程问题将由本书其他部分具体地处理,故在此,我们主要还是关注在公共行政组织的设立、构成以及获得正当授权方面,法律有或者应当有什么要求。

以法学的视角观察“制度变迁中的行政组织”,还面临一个难题,即“法律”与“制度”在相对意义上是有所界分的。在习惯上,人们把法律想像为见诸于各种公开的官方文件中的成文规则,法学者的研究也多是以成文规则为基点。

确实,现代社会某个领域内形成的制度或其基本框架相当程度上依赖于公开的、权威的成文规则,但是,制度就其广泛意义而言是指人们实际遵循的一套行为规则,而这套行为规则绝不仅限于想像中的那些法律规则。当今,我国公共行政组织的设立(变更或撤销)、构成所依循的规则,有大量是非公开的,《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方各级人大和政府组织法》)以及其他相关法律中的行政组织规则只是其中很少的一部分。

显然,以这样的制度概念进入我们的主题,进而展开讨论,绝非本文所能企及。然而,纯粹以成文法律规则为视点来考察我国行政组织的制度变迁,似乎又过于狭隘,有可能导致一种静态的、失真的描述。

为了解决这一难题,笔者注意到以下现实:目前,我国公共行政组织在建立、构成方面处于一定的混乱状况,并且已经对公民合法权益造成相当的消极影响,故有不少学者认为这是行政组织成文规则有限所致,进而提出行政组织法制化的建议;然而,在整个制度转型背景之中,行政组织又无法一步到位地完成改革,尚需要经历持续探索和相对不稳定时期,试图现在就实现稳定的法律规则,可能会阻滞进一步的改革,故政府在进行机构改革之时多以没有法律化的调整政策为指导。

有鉴于此,本文还是拟从行政组织法入手对主题展开讨论,重点阐述我国行政组织制度变迁中需要重视的法治原则之确立和法律化问题,同时兼顾政策(法律以外的规则)引导下的行政组织制度变迁之大概。

二、行政组织与法治原则关系之一般原理

我国行政组织正在经历逐步的而又剧烈的变革时期,这一点已经成为不争之事实。颇为遗憾的是,尽管变革本身在逻辑上是排斥僵硬、刚性规则之束缚的,但是,我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构,聘任公务人员,配置行政权力等方面的无序状态,而不是行政机关因为规则限制而在改革进程中裹步不前。

当前存在的主要问题,令我们自然联想起法治原则在公共行政组织领域适用可能具有的功效,因为规则是建立秩序、减少混乱的最有效方式。于是,行政组织受制于法治原则究竟意义何在,法治原则在行政组织领域又有什么具体要求,成为本文予以首要关注的一般原理问题。

公共行政组织与国家的存在是并行的,而且,在古代绝对君主制的国家形态下,它就已经受到法律的规范。例如,我国唐朝时期的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织设有专门的规定。[1]然而,立基于专制主义的规范国家组织结构或活动(包括行政机关的设置、变更和撤销,组织与职权等)的法律,其实质是君主的旨意,其目的主要在于维护君主的有效统治,尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。

这同时意味着在法律与公共行政组织之间的旧的关系架构:国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制,法律只是一种推行君主旨令制度化的工具,而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。

这个在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构,受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是,在某些君主制基础深厚的国家,一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治原则”之下,“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念,因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇=行政府固有的权限与大权”。[2]

公共行政组织必须受制于法治原则的理念及相关制度,生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命,并且,因同人类进步的要求相契合,而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异,甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换,但是,坚持人民主权(民主主义)、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式,即由自由公民的整体掌握主权,直接或间接地通过一种代表制度行使主权。[3]就制度的现实运作而言,由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题,因而,没有一个国家有资格宣称民主已经得以彻底实行。

不过,在理念层面上,人民主权(民主主义)至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑,一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上,否则,就会丧失其合法存在的理由。

人民授权则通过代议机关(制宪会议、议会、人民代表大会等)制定宪法或法律的方式进行。籍此,行政组织受法律的规范与约束,而不是由行政机关自行决定。

自1949年成立共和国以来,我国始终坚持人民民主的基本立国原则。当然,人民民主的各种具体制度尚未健全,其中包括公共行政组织还没有完全受制于法治原则。行政组织法体系目前很不完善,行政部门未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然,这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循,这还只是法治原则一个形式层面的价值要求。二战以来,由于法西斯专政的历史教训,人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分,那就是对人权的促进和保障。

1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视,即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件,要求对制止行政权的滥用提供法律保障,并且使政府能有效地维护法律秩序,借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。

[4]现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力,它对公民权益有着相当重大的影响。因此,公共行政组织应受制于形式正义与实质正义相统一的法治原则。

加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义:其一,目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业的生产经营活动的现象,这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权,而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展,更是形成了滋长行政官员腐败的温床。

如何确立政府与企业关系合理的“度”,把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面,需要立法对公共行政组织予以系统规范。

其二,由于行政组织法不健全,导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突,使得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段,这样既造成多头管辖、企业和公民个人的负担加重或无所适从,又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门,公民权益难以获得保障。

其三,以市场经济的生长为契机,国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域,还应扩展到其他社会生活领域。

[5]通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范,即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况,从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制,其活动必须以促进与保障人权为其宗旨,政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉,即为人民服务的基础上,而不是立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础­之上,这一点应成为对政府的道德要求,并通过法律确定为一种普遍的法律责任。

当然,不可否认,任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成,要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责,是一种不现实的主张。

然而,权力拥有者时常出现的利己动机与上述道德要求之间的张力,并不能抹杀这种特殊道德要求存在的必要性。政府公务人员的生活津贴和活动经费是由作为纳税人的民众提供的,如同雇主与受雇人之间的关系那样,人民有权要求其尽责为公众办事。

而一个普通人为了自我生存和发展,更多地从利己的动机考虑问题,要求其出于利他立场为民众服务,只是社会提倡的一般道德要求。

当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿,很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的;而机构臃肿、人浮于事、效率低下,造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重,使得大量的社会公共事业,如公共交通、环保等,因资金不足而无法进行。

这些事实从反面说明,公共行政组织应受制于法治原则,应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序,以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展,从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

那么,蕴涵人民主权、人权保障、政府负责等精神的法治原则,在公共行政组织领域,究竟有哪些具体要求呢?

1、公共行政组织必须由宪法或法律予以规范,(点击此处阅读下一页)