我国不动产登记制度存在的问题与完善对策
摘要:我国越来越重视对私有财产的保护,研究作为财产保护的不动产登记制度,具有十分重要的现实意义。我国民法学者认为建立不动产登记制度应当遵循统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权利证书的五个统一原则。
作为不动产登记重要标的物的土地与房产,其权利状况存在差别,总登记、初始登记、变更登记的程序肯定是有差异的,不可能强制统一;由于不动产权利状况的差异,要统一权利证书也是十分困难的。在分析了我国不动产登记制度现状与存在的问题基础上,提出了一提高、二并行、三统一、四规范的新思路。
1我国不动产登记制度存在问题之分析
1.1我国土地登记存在的主要问题
土地登记制度的建立,为我国国土资源管理奠定了良好基础。但是我国的土地登记本身还有不少制度缺陷需要完善。
(1)土地登记的立法混乱,土地登记的地位不高。作为我国基本法律的(土地管理法),其重点放在了耕地保护方面,在规范土地登记方面存在不足,主要表现在:有关土地权利的规定不系统、不规范;没有明确对于土地登记机关错登和误登的土地证书如何作出注销处理;对土地用途更应办理土地变更登记的规定缺乏可操作性。
对于房产登记,由于多年的争论和规定,土地证书已作为房产登记的必备资料。但实际工作中,房产登记部门并没有完全按照规定以土地证书作为房产登记的依据,只是对登记申请人要求其出具土地来源资料,出现了许多用地不合法,但却拥有房产权利的情况,这一点在城镇住房用地登记发证工作中表现尤为突出。
因初始土地权利不合法,已影响了土地变更登记的工作进展。
在涉及土地登记的法律中,《城市房地产管理法》、《林业法》管理的是片,《铁路法》管理的是线,而《土地管理法》则管理的是面。由于相关法律之间界限模糊,造成土地分散登记的势头有扩大趋势直接威胁着土地交易安全和土地市场的稳定,对实现城乡地政统一管理将产生不利影响。
(2)区分地上权登记缺乏规范。实际工作中经常需要解决区分地上权登记的问题,像地下通道、地下商场、地下旅馆、城市轻轨等。由于我国现行的土地管理法规没有对此项权利进行规范,按照地上权登记依据不足。根据笔者调研的情况看,地方普遍做法是引用土地使用权(地下)概念,按照地上权的权益,界定权利范围。
(3)分级登记违背了土地登记的统一性。土地登记实行的是属地统一登记、统一程序、统一机关制度。属地统一登记,加大了对土地登记宣传的力度,强化了登记手段,有利于根据具体情况制定符合本行政区域范围内的具体登记方法。笔者认为,对一个行政区域内(包括开发区)的登记发证,只应由一个登记机关负责统一办理,以保持资料的统一性和完整性,避免登记的重叠和遗漏。
(4)变更登记申报资料如何审查。变更登记审查是实质审查,还是形式审查没有规定;加上涉及土地转让的问题,登记机关承担着很大的风险。另外更名、合并等变更登记的依据没有明确规定,尤其是更名登记是依据主管部门的文件,还是依据工商部门的执照变更,在(土地登记规则)中不明确,实际工作中已出现了法律问题和工作纪律问题。
现在看来,土地登记的差错主要出现在初始登记,一是登记机关未认真进行调查;二是在登记过程中未认真查阅已登记资料而造成重登和漏登。
1.2我国不动产登记的问题症结
由于我国不动产行政管理体制的特殊性,土地主要由国土资源管理部门负责管理与登记,房屋由建设部门负责管理与登记,使得我国不动产登记的主要症结表现在以下方面。
(1)不动产登记机关没有统一。1983年(城市私有房屋管理条例)颁布,规定城市私有房屋由房屋所在地人民政府房产管理机关管理,确立了房产管理机关登记房屋产权的规范;1986年制定的(土地管理法)确立了***土地管理部门主管全国土地的统一管理工作;1991年颁布的(土地管理法实施条例)在坚持这一原则的基础上,进一步明确了国有土地使用权、集体土地所有权和使用权由县级以上地方人民政府登记造册;1995年颁布的(城市房地产管理法)仍然维持了这样的格局。
虽然该法规定地方政府可以设立一个部门统一负责不动产的管理工作,但目前只有少数地方实施了两证合一的登记方式。房产与土地分别登记,手续繁杂重复。耗时费财,也容易导致不动产产权主体不一的问题。
(2)房产登记具有明显的行政管理的印迹。突出表现在房产登记法规大多是由行政规章组成,即使是《城市房地产管理法》也多是从行政管理的角度进行规范。在《缄市房屋权属登记管理办法》中规定房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权进行登记,明显带有行政色彩。
我国涉及房屋产权及登记的法规有数十种之多,它们之间就存在规范冲突的地方,使房屋产权确认、登记、保护处于制度混乱的状态,导致我国房屋产权登记规范与效力不一致和不统一。
(3)登记效力不确定。问题比较突出的是,房屋产权转移登记是物权权利登记的效力被忽视。房屋产权转移是出让人所有权灭失,受让人取得所有权,产权转移登记属于权利登记。而我国有关司法解释将过户登记(即产权转移登记)解释为合同的生效要件,对此学术界也存在物权行为与债权行为的争论,笔者认为,从法理看,房屋产权转移应是物权变动行为。
《城市房屋权属登记管理办法》对此进行了纠正,规定未办理房屋产权登记的,其房屋产权的取得、转移、变更和其他物权的设定,均为无效。但是该办法的效力较低,并没有把大家的观念点归到统一的物权行为上来。
(4)登记查询制度不规范。不动产权利公示的主要目的是保护权利人的权利和交易安全,使第三人在参与不动产交易时能够判断物权的基本状况,为此,世界上许多国家或地区都规定了不动产登记的公开查阅制度。2002年11月国土资源部发布了《土地登记资料公开查询办法》,为土地登记查询制度规范化迈出了可喜的一步。然而,房产登记查询制度还没有踪影。看来建立规范严谨的不动产登记查询体系还要克服许多障碍。
2、完善我国不动产产权登记的基本思路
我国的民法学者认为我国不动产登记制度的建立应当坚持统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权利证书的五个统一原则。笔者也对此原则有异议:(1)由于不动产登记的重要标的物土地与房产,其权利状况存在差别,总登记、初始登记、变更登记的程序肯定是存在差异的,不可能强制统一;(2)由于不动产权利状况的差异,要统一权利证书也是十分困难的。
基于我国不动产产权登记的现状与存在的问题,笔者提出了一提高、二并行、三统一、四规范的新思路。
2.1提高不动产登记法律的立法地位。
我国有关不动产登记方面的立法,主要见于若干具体的部门规章中,其规定不但散乱而且内容多有矛盾。这些法规一方面立法层次较低,另一方面只适用对不动产进行行政管理,不能适应不动产进入市场进行交易的需要。笔者认为,有关不动产登记的现行相关法规,可以进行整合,由***制定颁布《不动产登记条例》,这样以不动产登记为主体的法律体系就是:(1)国家上位法律:宪法、民法典物权篇;(2)国家基本法律:全国人大常务委员会颁布的相关法律;(3)国家行政法规:不动产登记条例;(4)国家部门规章及地方性法规:基于不动产登记条例制定的部门或地方有关登记实施细则及办法。
2.2并行登记要件主义与登记对抗主义和实质审查与形式审查
实质审查与形式审查是与登记要件主义和登记对抗主义相联系的。登记要件主义将登记与物权变动紧密结合,对不动产物权变动采取严格的审查与公示制度,其优点是物权的归属关系明晰,对善意第三人的保护较为有利;但它又缺乏灵活性,影响不动产交易的进行。
登记对抗主义则将登记与不动产物权变动本身分开,不以登记作为物权变动要件,不动产交易较为便捷;但因缺乏物权变动的审查与公示,易使善意第三人的利益受损。可见,登记要件主义偏重于交易秩序的维护,登记对抗主义注重当事人的意思与交易的效率,两者各有优劣。
形式审查是审查登记案件是否合乎法定文件及程序的实现方式,对于权利及义务真实内容并不过问。实质审查包含形式审查的范围,并确认权利来源是否有瑕疵,权利内容是否真实无伪,为其必要条件。形式审查与实质审查主要区别在于实质权利内容的辨别。
笔者认为,在我国不动产登记立法上应并行登记要件主义和登记对抗主义。与此相应,对登记文件的审查分别采行实质审查和形式审查。考虑制度成本问题和不动产交易的便利性,在不动产总登记、初始登记和设定登记时,采行登记要件主义,登记审查实行实质审查方式,以确保产权获取、权源的正确性。
而在变更登记中,采行登记对抗主义,登记审查为形式审查方式,登记机关仅就申请登记的案件,是否合乎法定程序、申请书所载事项或登记原因是否与证明文件及登记簿相符等作形式审查。
而对于实质权利内容的真假,由登记申请人申请公证机关公证,如果登记案件有产权争执时,也由法院专责机构裁决,登记机关仅对于登记错误、遗漏致受损害权利人负损害赔偿责任。这样既便利不动产交易,也可以降低登记机关的风险。这种制度选择符合我国的客观现实,也有助于不动产市场的健康发展。
2.3统一法律依据、登记机关与登记效力
由于没有统一的法律依据,我国不动产登记形成了多头掌管的局面。我国目前的不动产登记制度内容主要是按照计划经济的规范制定的,已经不适应社会发展的需要。因此,我们有必要建立以民法典物权篇为基础的不动产登记法律制度。在我国实现不动产物权法统一的同时,也应统一不动产登记法律规定,使之与物权法相适应。
我国不动产登记出现的五个不统一的根源在于登记机关的不统一。因此,完善登记制度的一个重点任务就是统一不动产登记机关。统一了不动产登记机关,登记根据、程序、簿册自然便统一了。世界各国或地区在设立登记机关时遵循两个准则:(1)不动产登记机关的独立性。
登记机关多为司法机关,也有行政机关,但都是独立部门。(2)不动产登记机关的统一性。法律一般规定区域内实行统一不动产登记制度,即不论是土地房屋,还是其它不动产均由统一的登记机关负责。
这两个准则都是物权公示原则决定的。目前,我国关于不动产登记的部门至少有四个,它们都是有关不动产的行政管理部门,所进行的登记主要表现为行政管理性,而缺乏物权公示性,必然损害权利人的正当利益。
我国不动产登记机关的统一是必然趋势。现在,统一登记机关的认识已有共识,但由哪个部门具体负责不动产产权登记工作还是议论焦点。国外在此方面做法也不一致。法国为归属地方普通法院的土地登记局;日本是属于司法行政机关的法务局;瑞士是地方法院;德国是属于地方法院的不动产登记局;我国台湾地区是隶属于地政部门。
从世界各国或地区的登记机关看,一是司法机关,二是地政机关。就负责不动产登记机关的讨论,我国学者有三种观点:一是维持现状说(土地由土地管理部门负责登记,房产由房屋管理部门负责登记);二是法院说;三是独立登记机关说。
笔者不赞同前面两种观点。(1)分开登记的弊病已在前面阐述:不动产管理部门是行政机构,它的基本职责是代表国家对不动产的合理利用与开发进行管理和监督,促进资源最大限度地发挥其效能,由其承担不动产登记工作,必将影响其行政职责,不利于国家公权力的实现。(2)法院不能介入不动产产权登记,这容易损害法院的司法权威性。(3)我国和西方国家的政治体制不同,法院不具备完全独立性。
笔者持成立独立登记机关的论点,并且以土地登记为核心。不动产产权的核心是土地产权,其他不动产产权也以土地产权为基础,因此登记机关统一,必然是以土地为基础和核心的统一。作为独立的登记机关,首先必须是没有强制力的机关。
不动产登记是权利所有人对于私权利的处理行为,国家可以对没有进行登记的产权规定不对抗第三人的效力,不动产登记中必须防止公权力对于私权利不必要的干预。其次,是中立和具有公信力的机关。这是权利公示和登记公信力的基本要求。再次,便于国家监督和管理。由于我国的土地公有制度,在保障权利人不动产权益时,也应该保证国家集体财产的安全,维护社会稳定。
在不同的产权变动模式中,不动产登记的公示效力有很大差别,但都具有实体法的效力。登记具有的对抗效力、产权形成效力,产权变动不可逆转效力和产权处分效力,都是以登记簿册记载的权利的正确性推定和国家公信力为基础的,这是登记实体效力的根本保障。
同时,登记还是产权变动效力程序上的保障,可在产权变动中取得权利实现的应有顺序,可以暂时限制登记权利在产权变动中发生效力,也可保全对未来发生产权变动的请求权。由于登记发生的实体效力和程序效力,有利于保障产权变动的安全,对选择不动产产权变动的模式具有重要意义。
笔者认为,为了维护我国法律体系的连续性,保证交易安全和稳定经济秩序,我国不动产登记应该采取登记要件主义立法,这不仅是产权法理的要求,也是国际不动产产权保护的趋势。但是对于不是基于产权变动行为引起的权利变动应设有例外法例,可以采行登记对抗主义原则。
2.4规范登记内容、制度、程序和服务体系
我国现行的不动产登记尚未形成完整的体系,各种规定之间不统一的情况十分普遍,这都有待于我国制定一部统一的不动产登记条例加以完善;同时对登记内容、制度、程序和服务体系加以规范。笔者在下面将专题讨论该问题。
我国不动产登记实行权利登记制度。在登记的原则、内容、方法、程序等方面,借鉴了德国的权利登记制和澳洲托仑斯登记制的立法例,并考虑我国的土地公有制的特点,形成了一套具有中国特色的登记制度。目前,我国已经实行的登记制度的具体内容包括:登记申请制度、地籍调查制度、审核批准制度、公告制度、注册制度、发证制度、查询制度和登记代理制度。
笔者认为,我国的不动产登记制度已经有了良好的基础,基本制度已经建立,今后对不足的地方进行完善即可。应该建立还未建立的制度,应该在制定(不动产登记条例)时进行规范。笔者认为,自我取证制度、登记法律责任制度与登记赔偿制度,应该在规范之列。
根据我国不动产登记的特点,将不动产登记规范为:土地总登记、建筑物产权总登记、不动产预告登记、不动产初始登记、产权变更登记、标的不动产变更登记、他物权设定与变更登记、注销登记、异议登记、更正登记和不动产信托登记等(见图1)
根据我国不动产制度的特点,笔者认为,我国不动产登记的登记权利包括:国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权、建筑物所有权和不动产他物权。由于我国民法思想是物权法定主义,登记权利应在物权法或不动产登记条例中给予规定。
我国城市不动产权利体系基本确定,例如土地使用者依法通过划拨或者出让的方式取得国有土地使用权,个人通过购买房屋获得城市房产的所有权。但是,我国在建立初始地籍时,对于国有河流、湖泊、水库、铁路、公路、矿藏、机场等无法确定具体使用者的土地只进行了登记造册。
随着经济发展,交通设施的修建投资多样化,一些以前被认为是国家投资的基础性建设已经由新成立的***贷款投资并经营,这就要求登记机关要对这些土地确定使用权,确定使用权的范围,并登记发证,维护土地使用权者的合法权益。
我国集体所有土地的范围,在相关法律中规定明确,只是登记主体存在争议,笔者对此不去讨论。现行农村集体土地的所有权主体为农民集体,土地类型有农地、小城镇建设用地、农民宅基地、四荒土地,涉及农地承包经营权(实质是农地集体土地使用权)、农民宅基地集体土地使用权、四荒集体土地使用权和农村非农建设集体土地使用权。
笔者认为,只要这些权利物权化,通过登记,一方面可以保障承包农民的权益;另一方面,也有利于集体土地流通中产权明晰。
我国房屋所有权登记的对象是全民所有制房屋、集体所有制房屋和个人所有房屋,权利上可分为独立所有、共同所有和区分所有等形式,这些权利都应法定。
3.2.3规范登记的主体与客体
作为土地登记主体之一的土地权利人,包括国有土地使用权人、集体土地所有权人、集体土地使用权人和土地他项权利人。国有土地使用权人和土地他物权人可以是我国的自然人、法人和其他合法的组织。由于我国土地制度的特殊性,对集体土地所有权人和使用权人做了一定的限制,集体土地所有权人分三种情况,分别是村农民集体、乡(镇)农民集体、村民小组农民集体,我国集体土地所有权人只能依法确定给这三类土地所有者;集体土地使用权人,一般应是本集体内部的成员或单位,但特殊情况,如集体四荒地土地使用权人可以是本集体以外的个人和单位。
另外,我国法律没有对外国人取得土地的方式进行明确限制,但为了规范登记的主体,相关法律应对此做出详细的规定。借鉴国内外的经验,对于基本农田、林地、湖泊、河流、军事用地、边境土地等不能出让、设定负担或租赁给外国人或相关组织,对于可以出让、设定或租赁给外国个人或相关组织的土地的面积、用途、位置应给予一定的限制条件。
登记簿册应按照标准化、人性化和信息便利化原则进行设计。标准化的簿册便于登记机关管理人员对登记资料的整理和统计;人性化的簿册便于登记人员的填写、查询和使用;信息处理便于的簿册是不动产登记信息管理系统的基本要求,登记表格尽量设计为二维表,簿册之间通过代码联系。由于我国采行权利登记制度,登记簿应采取物的编成主义。
笔者认为,不动产总登记、初始登记、设定登记、变更登记等不同的登记类型,申请登记的主客体存在差异,登记程序应该有所不同。登记中须遵循登记申请原则(法律规定由登记机关直接进行登记或直接更正登记除外),登记相关人有义务在规定的时限内,主动到登记机关申请不动产登记。
最基本的登记程序应为:权利人申请登记、登记机关收件审查、登记机关或有关部门审核、注册(或注销)和颁发(收回)权利证书。这个基本程序适合不动产设定登记、变更登记、预告登记等。对于不动产初始登记,应该在登记机关收件审查后,增加实地调查程序,对于不动产总登记,除增加实地调查程序外,在登记机关或有关部门审核之后,增加公告程序。
实行登记公开查询制度是完善不动产登记制度的必然要求,是保障登记权利人和权益相关人的合法权益,维护不动产市场交易秩序的必然要求。为了规范土地登记公开查询行为,国土资源部于2002年12月发布(土地登记资料公开查询办法),该办法规定了公开查询的范围、查询的程序、查询的限制条件、法律责任等内容。
笔者认为,该办法的出台,为建立不动产登记公开查询制度奠定了良好基础。我国在制定不动产登记条例时,其中应该规范登记公开查询制度,上述办法可以借鉴和参考。
2004年6月,我国第一届土地登记代理人资格考试在全国进行,这是我国不动产登记制度发展的一个里程碑。随着经济的发展,不动产产权变动将越加越频繁,不动产权利人对明晰土地产权,加快办理不动产登记的要求越来越强烈,登记中介代理制度的出现是历史的必然。
由于不动产登记的法定程序严密,对权利人而言,一方面难以全面掌握有关政策和法规,另一方面办法登记需要耗费大量时间与精力。通过登记中介代理,可以很好地解决上述问题,同时也增加了就业机会。此外,登记中介代理制度本身也是登记制度规范化的重要组成部分,因此我国在制定不动产登记条例时,应该规范登记中介代理制度。
不动产产权登记是登记机关代表政府依据国家法律,确认不动产产权的一种法律行为。通过登记可以保障不动产权利人的权益,同时也为维护我国土地公有制不受侵犯,为充分合理地利用土地提供法律依据。从制度层面看,我国历代的不动产登记制度与西方国家财产登记制度具有完全不同的价值取向,以国家利益为中心的税收登记制度或资源管制性登记制度在近现代的中国历史上一直延续着,即使是今天,我国有关不动产的法律规范大多由行政法规和规章组成,带有强烈的行政法色彩,不动产登记也被认为是一种行政行为。
随着国家经济转轨和政治制度改革,国民的思想观念已经发生变化,要求国家保护合法私有财产的愿望越来越来强烈。很显然,我国目前应当着重建设的不动产登记制度,是作为私法产权制度基本构成的产权登记制度。因此,我国有必要建立一套规范化的登记体系,保证不动产产权登记的合法性与准确性。
