应松年论行政组织法 应松年:完善行政组织法制探索

【摘要】我国于1954 年起,陆续制定了中央和地方各级行政机关组织法,并经多次修改。但仍存在诸多缺失,导致一些机构设置缺乏法律依据,存在一定的随意性。同时,对已有规定,实践中常有背逆。必须检视行政机构组建和活动的科学性和合法性,完善中央及地方各级各类行政机关的组织法制,以期在新的历史条件下,适应建设法治政府和法治国家的需要。

【关键词】组织法制;行政组织法;行政机构改革

组织法制与程序规则,是一国最基本的法律制度之一。组织法制确定国家机关成立缘由、权力来源、法定权限,进而规定该国家机关的机构设置与人员配备。程序规则则明确国家机关设立、变动或撤销的程序以及国家机关行使权力的内部运行规则和对外行使权力的运行规则。组织法制和程序规则解决的是国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题,是对国家权力主体的规范,因而无疑是法治国中最带根本性的制度之一。

本文仅探索行政组织法制问题。

一、历史回顾

新中国最早的组织法是《中央人民政府组织法》( 1949 年9 月27 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过) ,其中第三章政务院,是专门规定最高行政机关———政务院的组成、职责权限、机构设置( 并一一列举) 和活动原则的行政机关组织法规范。

随后,中央人民政府制定了一系列地方政府的组织通则,如《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡( 行政村)人民政府组织通则》[1]等。

1954 年,根据《宪法》,通过了《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。

由于体制的改变,原在《中央人民政府组织法》中规定的政务院组织,现需单独制定《国务院组织法》。后者则是在综合1949 年制定的各级人民政府的单行的组织法的基础上合并为一个地方人民委员会( 即地方人民政府) 组织法。

并发布了《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》。[2]1955 年,根据《宪法》规定,国务院陆续制定了部门行政机关组织法。现在看到的有: 1955 年10 月《国家计划委员会暂行工作条例》,11 月《监察部组织简则》,以及秘书厅、计量局、法制局、人事局、档案局、专家工作局、机关事务管理局等七个组织简则。[3]

此后,《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》曾几次作过修改。

改革开放以来,我国的机构改革开始从单纯缩减机构和人员,转向建立一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉价高效的行政组织体系,先后进行了多次行政机构改革,包括1982、1988、1993、1998、2003 和2008 年的六次大的行政机构改革,这是一个持续的、不断深入的改革过程。

改革紧紧围绕着建立和发展社会主义市场经济进行,使中国行政管理体制和机构改革始终能和经济发展以及社会主义市场经济的不断推进结合起来。

机构改革与政府职能转变同步进行。机构是职能的载体,如果政府职能不转变或转变不到位,单纯地对机构分分合合,效果是有限的,机构和人员将难以精简; 即使精简了,随着时间的推移,工作“需要”,机构和人员就始终只能在数量增减上兜圈子,无法跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

从1988 年的机构改革开始,就十分强调政府职能转变与机构改革相结合,以后的改革都是从转变职能入手,因而取得了不小的成效。

但是,在依靠法治来推进、规范和保障改革方面,似着力较少。1988 年改革时,《国务院组织法》继续有效,但上世纪50 年代制定的几个部门组织简则,早已失效,也未制定新的组织简则,因此,虽然当时已认识到国务院各部门的成立、性质、职能、机构设置等需要制定部门组织法来规范,但由于经济体制改革和行政体制改革等正在进行之中,部门设置尚不稳定,且时间匆促,故创造了一种“三定”方式,即定职能、定机构、定人员,使得行政机关的职能界定、内部机构设置和编制规模,都有一个大致的规范可以遵循。

沿用至今。在制定部门组织法方面,中央编办也曾作过几次努力,提出过几个部门的组织法草案,但尚未定稿。编制方面,曾举行过全国性的讨论会,1997 年国务院颁布了《国务院机构设置和编制管理条例》,2007 年又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,为今后的编制立法打下了基础。

二、完善我国行政组织法探索

从现有行政组织法的情况看,存在着许多不适应经济社会发展和建设法治国家需要的问题。

( 一) 行政组织法在依法行政中的地位和作用

党的十七大、十八大都指出要确保国家机关依照法定权限和程序行使权力。对行政机关而言,就是按照法定的行政组织法和行政程序法的规定行使权力、履行职责。这一要求十分重要,因为这涉及行政机关得以成立、取得行政权力和依法运行权力的科学性和合法性问题。行政组织法是行政管理科学性和合法性的集中反映和基本保障。行政机关必须遵循法定程序成立,必须按照组织法授予的职权和行政程序法规定的程序行使权力、承担责任。

依法行政,首先就是行政主体的依法设立,即成立和取得职权的合法性。机构成立之后,就要按照法定权限和程序行使权力。这是依法行政的前提和基础。多年来,我们的行政组织法一直很不完善,影响行政管理水平的提高,这和我们对行政组织法在依法行政中的意义和作用认识不足有关。在强调建设法治国家和法治政府的今天,完善行政组织法应该提上议事日程了。

( 二) 行政组织要与经济社会发展相适应

改革开放以来,我国从计划经济向市场经济转变。在计划经济条件下,行政权力的特点是无所不管,政府包揽了社会的一切事务; 同时,政府部门的设置,以产品为依据,如能源产品有煤、电、水、核能等,交通运输有公路、铁路、水路、航空等,于是行政机关就要设置相应的部门,因而,必然造成机构林立、职权交叉、人员臃肿。

进入市场经济体制以后,原有的经济管理体制和行政管理体制就必须适应经济社会的变化。在市场经济条件下,凡是应该由市场、企业和社会管理的事,就要放手让市场、企业和社会去管。

应该说,我们在这方面已经取得了相当的成功。在机构设置、职权配置方面,都有较大进展,这也是我们取得经济发展重大进展的重要原因之一。但是,这一改革还没有彻底完成。

计划经济的影响尚未完全消除,加上利益驱动,政府还是管了一些不该管、管不好的事情,行政审批制度改革的艰难就反映了这一特点。需要从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

同时,当前经济社会新发展所带来的一些需要列入政府职责的新问题,或者说,是市场经济体制所解决不了的问题,如众多的民生问题,我们还没有来得及在政府职能中充分、全面地作出反映,这说明,在现阶段,政府失灵和市场失灵在我国同时存在,职能越位、缺位问题依然突出,科学的机构改革,政府职能转变还有相当的空间,还需要很好的研究。

近几年来,有两件事与组织法制有关,一是大部制改革,这无疑是解决职权交叉和减少同类机构的重要对策,这需要我们重新梳理政府的全部职能,按照政府、社会、市场三者之间的科学关系,配置权力,推进机构改革。二是社会管理创新,笔者理解,社会管理创新,是要求我们改变政府包揽一切的社会管理的旧的模式,树立公共行政和公共治理的新观念。

当代,社会管理已经不能单纯归为政府管理,社会组织同样要通过他们的自律、自治,管理好他们的自身事务。

这是一种更广泛的公共行政,这就要求充分发挥社会组织的作用,形成新的公共治理的格局,要做到这一点,就需要加强对社会组织的培育,使其能够担负起自律和自治的公共行政职能,逐步清理、界分政府和社会组织在社会管理中的治理功能。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这也许会有更多的困难,需要更长的时间,同样要求深入研究。

上层建筑要与经济基础相适应,当上层建筑适应于经济基础时,上层建筑将成为推动经济基础发展的强大力量; 上层建筑如果不适应经济基础的要求,就会成为经济基础发展的阻力。在又适应又有部分不适应的情况下,就可能既推动经济基础发展,又存在某些阻力。改革就是要消除这些不相适应的阻力。

( 三) 关于职权法定

职权法定是依法行政的首要原则。职权法定指明了行政机关的职权是由宪法和组织法规定并授予的。首先是关于权力的规定,在国家层面上,行政机关与其他国家机关之间的权力是如何划分的,是按什么原则划分的,行政机关具有哪些基本职权,这由《宪法》规定。

行政系统内部,横向的各行政机关职权如何分配,纵向的各层级行政机关的职权如何配置,这些都由宪法和组织法来划定。由于行政权力的行使直接影响社会发展,影响公共利益和公民权益,因此,对权力行使的“边界”的界定是十分重要的。行政组织法的重要作用之一,就是既要授予权力,又要通过划清行政权的“边界”来防止行政权的滥用,“授予”与“界定”、“控制”并存。

职权法定的另一层意思是,由法律明确界定的职权,通过法定程序“授予”行政机关。对一个具体的行政机关而言,获得“授予”,才拥有某项行政权力,实行的是“授予原则”,法无明文授予不得为。这与公民权利实行的“禁止原则”不同。

“禁止原则”指的是法无明文禁止皆可为,这可以从法律责任的追究上明显看出。对公民追究法律责任,包括刑事和行政责任,刑法规定的是“罪刑法定”,《行政处罚法》规定的是“处罚法定”,只有公民从事了刑法或行政法中明确禁止的行为,才能追究刑事或行政责任。

没有明文禁止的就不得罚。但是,行政机关行使职权不能实行“禁止”原则。如果对行政机关实行只要法律没有禁止皆可为,那就可能“超越职权”,引起行政和社会秩序的混乱,损害公共利益和公民权益。从我国实际情况看,此类超越职权的行为还时有发生,是我国行政管理中存在的重大问题之一。行政组织法正是关住权力的重要笼子之一。

( 四) 关于中央行政机关组织法

中央行政机关组织法包括国务院组织法和国务院部门组织法。

1.《国务院组织法》的完善

《国务院组织法》于1954 年制定,1982 年修改。与1954 年国务院组织法相比较,最明显的区别是不再一一列出国务院组成部门的名单。在组织法中列举组成部门的名单,在实践中如需变动,必须通过修改国务院组织法,程序比较麻烦。但笔者认为,法治正需要这个麻烦,因为这是法律对于行政机构变动的程序控制功能,《国务院组织法》应该恢复1954 年的模式,即列举国务院全部组成部门的名单。