马国贤马国毕 【马国贤】马国贤:新预算自觉地应用了预算原则的理论
一是完整性原则。这是核心预算原则之一。它指:一是预算必须完整地反映公共资金受托责任,而不允许在预算收支表外有别的政府收支存在。二是预算科目设置必须收支分开,而不应是某一资金收支相抵后的余额。
可见,完整性指政府作为公共资金受托人,理应向人民交出一本清楚、完整的公共资金账。然而,由于政府收支门类多,关系复杂,西方国家为满足此要求,普遍采用了基金账户体系,形成各自独立又相互联系的多个基金预算。而我国的做法是将所有收入记于一本账上,这就造成了一些基金虽有收入记录,却说不清支出用于哪里,导致公信力缺失,甚至当了“被告”。
新预算法吸收了基金制精髓,提出:预算应由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成,并各自“应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算互相衔接”(第5条)。这体现了完整性要求。
二是公开性原则。就性质说,预算是人民委托政府管理的钱,因而政府作为受托人,理应通过公开预算信息,向人民报告用于哪里。公开性是指:一是预算公开,除法律规定或涉及国家利益的重大机密外,预算草案及依据应向人民代表公开。在预算通过后应向人民公开;二是预算的编制、审议和执行过程透明;三是决算数据公开。
在这方面,新预算法规定:一是预决算、政府采购信息公开。经各级人大常委会批准的“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”(第14条)。各部门经本级财政部门批复的预算、决算及报表,应当在批复后二十日内向社会公开。
各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。二是审计信息公开,“县级以上政府审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”(第89条)。三是确立了“不公开就违法”原则。新预算法将“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”(第92条),列为违法处罚。
三是统一性原则。指各级政府必须按国家统一的预算科目编制预算。在这方面,新预算法规定:各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,“编制本部门、本单位预算草案”(第32条)。
四是真实性原则。一是指各预算收支项目内容与实际一致,而不允许以一个支出或收入项目的名义,将资金用于另一支出项目或来源于另一收入上;二是各预算收支项目的概算应接近实际,不能估计过高或过低。
在这方面,新预算法的规定为:一是决算必须真实。“编制决算草案,必须符合法律、行政法规,做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时”(第75条)。二是政府应如实接受人大监督:各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,在调查时“有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料”(第84条)。
三是确立了违反真实性就是违法的原则,新预算法第93条规定:“未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的”,以及“违反本法规定,改变预算支出用途的”列为违法,除责令改正外,还应对直接责任的主管和其他直接责任者给予降级、撤职、开除等处分。
五是年度性原则。新预算法除了规定“预算年度自公历1月1日起,至12月31日止(第18条)”外,还将人大通过的预算视为年度性法律,对不按预算法拨款的,宣布为违法。
六是绩效原则。绩效指政府支出应与有效公共服务的提供相匹配。绩效原则指政府应当将绩效贯穿于预算全过程,即应当按绩效来分配预算,前期评价、结果评价的机制,绩效评价的结果应当公开。
在这方面,新预算法做了多处增补:一是提出了绩效原则(第12条)。二是确立了绩效评价是政府和预算单位的法定责任:“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”(第57条)。三是确立了绩效是预算分配的重要依据,预算单位在编制预算时,应当附有绩效目标。
新预算法第32条中有“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制”。
以及各部门、各单位在编制预算草案时,应当按照国务院财政部制定有关制度,“以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案”。
四是绩效将是人大监督的重要依据:人大财经委会在向人大主席团提出的预算草案审查报告中,应有“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”(第49条);以及县级以上人大在对决算草案审查中,应包括:“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”(第79条)。
总之,预算原则是预算法的灵魂,没有原则的预算法将是行政条例式和碎片化的,而非系统的、逻辑和谐的法律。新预算法无疑是成功的,而成功就在于它自觉地应用了预算原则的理论。其中,预算公开和绩效,正是政府治理科学化的两个最主要的原则。
(作者系上海财经大学中国公共财政研究院教授)
