高培勇蒋震 高培勇 蒋震:新常态下中国财政运行将出现哪些新变化
随着经济发展进入新常态,中国财政的运行状况发生了极大的变化。这些变化,固然不排除偶然性,但其中的绝大部分是趋势性的,甚至是规律性的。中国财政已经告别以往的运行状态,走上了新的运行轨道。
财政收入增速急剧下滑,税收弹性系数快速走低
经济学基本理论告诉我们,经济增长与财政收入之间存在较强的对应关系。而且,从相关国家的经历中还可以看到,经济增长会带动财政收入更大幅度的增长,经济下行则会导致财政收入更大幅度的下滑。这几年来,中国财政收入呈现的正是这样的运行轨迹。这种下滑的势头目前尚未有触底的迹象。未来若干年,几个方面的因素变化值得特别关注:
第一,随着我国供给侧结构性改革的推进,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务逐步落到实处,经济减速的压力有增无减。倘若无非常规性的特殊增收措施相伴随,财政收入增速的进一步下滑已成定局。
第二,"向间接税一边倒"的税收收入格局意味着,随着经济减速、PPI持续下降甚至负增长,财政收入增速以高于GDP减速的幅度下滑,当属意料之中。
第三,这几年,我国的税收弹性系数呈现了快速降低之势。税收收入增速与GDP增速之比,被称之税收弹性系数。这是衡量税收增收能力的重要标准。在以往的很多年间里,我国的税收从富有弹性到缺乏弹性,仅仅用了5年时间。
第四,非税收入增速对于整体财政收入增速的贡献度在增加。由于非税收入的"块头"远小于税收收入,其贡献度的增加尽管可以填补一些税收收入减少的空缺,但无论如何扭转不了整体财政收入的下滑态势。
第五,在财政收入增速整体下滑的过程中,不同区域和中央与地方之间的增速下滑幅度之间的情形差别很大。一些资源能源依赖型省份,如东北三省、山西省等所面临的不仅是财政收入增速下滑,而且是负增长。由于对间接税收入依赖的程度甚于地方,中央财政收入增速下滑的幅度更大。呈现在不同区域和中央与地方之间的这种非均衡状态,对于处于增速下滑态势的财政收入来说,无异于雪上加霜。
第六,基于稳增长和推进供给侧结构性改革的需要,在积极财政政策所能选择的工具清单中,减税已经取代传统的增支被推至第一位。无论是全面实施以营改增为代表的较大规模减税,还是给小微企业减税,均表现为财政收入增速下滑幅度将进一步加大。
财政支出逆势上扬,刚性增长格局日趋强化
虽然经济减速,但是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等方面的增支需求颇大,而且在惯性作用下,养老、医疗等社会保障支出均呈现急剧增长势头,中长期支出压力也很大。
第一,财政赤字的扩大以及财政赤字占GDP的比重呈现逐年上升之势。2016年,中国预算赤字率被定在3%,安排预算赤字2.18万亿元,比去年的预算赤字增加5600亿元。
第二,推进供给侧结构性改革也是要以财政支出的相应增加为前提的。在宏观政策要稳、营造稳定的宏观经济环境的目标下,无论是去产能、去库存、去杠杆,还是降成本、补短板,几乎无一不是要以财政支出增加相伴随。
第三,如果说熨平经济波动、缓解经济下滑,是财政逆周期调节下的短期增支理由,那么经济社会发展中的结构性变化,就是财政支出长期刚性增长的直接原因。从长期的趋势看,1994年至今,中国财政支出增速从未低于GDP增速。
第四,无论今年以及今后若干年的经济走势如何,财政收入状况怎样,财政支出的刚性增长势头不仅不会改变,而且可能呈更快增长之势。
预算"超收"变"短收",非一般公共预算作用加大
从2015年起,在财政收入增速不断趋缓的进程中,持续多年的财政"超收"转变为"短收"了。无论在中央还是在地方,"短收"并非一时性,极可能陷入常态化局面,甚至有加剧之势。
如何弥补"短收"之后的财政收支缺口,将越来越成为中国预算管理面临的首要问题。
随着财政"短收"局面的形成以及弥补因"短收"而出现的财政收支缺口的需要,政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算在内的非一般公共预算收入占全口径预算收入的比重,则呈现上升之势。因而,财政收支平衡越来越依赖于非一般公共预算收入,从而应更加重视非一般公共预算的管理,加强一般公共预算和非一般公共预算之间的统筹。
财政政策呈周期性扩张,全口径效应评估意义凸显
实现全面建成小康社会的战略目标,要求GDP增速必须保持在6.5%以上,再加上供给侧结构性改革的推进亟待营造稳定的宏观经济环境,这意味着中国的宏观经济政策特别是财政政策都必须保持扩张状态。
在此背景下,无论是财政赤字水平还是政府债务规模,都将有一个比较大的增长。其结果,作为管控财政经济风险的两大指标———赤字率(财政赤字占GDP的比重)和债务率(政府债务占GDP的比重)———也将会有一个显著的提升。
在全口径政府预算的视野中,以全口径财政赤字和全口径政府债务口径测度和管控财政经济风险,也将追随财政政策的周期性扩张状态而成为一种新趋势和新常态。
在财政政策呈周期性扩张的背景下,以全口径政府预算而非一般公共预算的视野,精确地测度财政赤字水平和政府债务规模十分必要。它不仅有助于我们全面而系统地评估财政政策的扩张力度和宏观经济效应,而且更有助于我们管控好与此相关的财政经济风险。
集权化体制格局趋向松动,地方财政体系逐步健全
中央财政与地方财政之间的关系,颇似一个家庭内部两代人之间的财务往来。倘若父母的财务状况良好或财力丰裕,有能力大包大揽儿女的需求,那么,以给钱的方式对子女的财务安排直接干预或严格管控,便是一种当然选择和常态化现象。但是,一旦父母的财务状况恶化或财力紧张,不再有能力或不似以往那样有能力包揽儿女的需求,即便并非出于情愿,随着能够给予子女财力支持力度的减少,对子女财务安排的干预会随之下降。
中央财政与地方财政之间的关系也是这个道理。1994年以来,尽管在财政体制上是"分税制",但随着中央财政收入占全国财政收入比重以及中央向地方财政转移支付规模的逐步扩大,事实上,越来越倾向于集权而非分权的。
在中央财政自身日子日趋困难的条件下,起码从2015年开始,长期与我国财政体制如影随形的集权化格局有了一些松动迹象。如允许地方债自发自还,地方政府债务融资的规划化、制度化等。
可以认为,长期困扰我们的财政体制集权化格局将可能呈现进一步的松动态势。在此过程中,地方财政体系逐步健全、地方政府积极性得以调动起来以及全面深化改革背景下的财政体制改革部署都将真正付诸实施等。
财政困难倒逼改革,财税改革迎来新动力
凡重大的财税体制改革,往往不是发生于财政充裕时期,而是发生于财政困难时期。
中国1994年的财税体制改革便是一个十分突出的例子。那一轮的财税体制改革以前所未有的规模全面启动,就是因为当时的财政已经陷于极端困难境界,沿着原有的体制轨道走不下去了。随着财政收入增速急剧下滑、财政支出逆势增长、财政赤字和政府债务规模加大等指标均呈现出大不同于以往的困难境况,有关财税改革的共识正在趋于达成,倒逼财税改革的因素正在逐步聚集,推动财税改革的力量正在加速孕育,相关领域的财税改革步伐正在加快,比如全面营改增、全口径政府预算管理、新预算法正式实施等。
由此可以预期,2016年以及未来几年,我们将迎来期待已久的新一轮财税体制改革的热潮。
