秦前红监察委 秦前红:试点之后应为监察委量身定做监察法
【财新网】/意见领袖(记者 周东旭)背景:近日召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定:在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》自12月26日正式启动。
全国人大常委会决定,在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。
职责权限方面,监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。同时,全国人大常委会还决定调整或暂时停止适用与监察委员会不相适应的部分法律规定,比如,《中华人民共和国行政监察法》,《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条等。
监察委员会试点或者今后的全面铺开,会对中国政治组织结构产生哪些影响?监察委员会又如何纳入法治轨道?
【意见领袖观点】
武汉大学法学院教授秦前红表示,监察委员会的成立对当前中国确定的政治组织形式结构,尤其是国家机关的相互关系,会产生全方位影响。“过去的组织结构通常叫做‘一府两院’,现在有了监察委,就变成‘一府两院’加监察委员会,中央层面形成‘一府两院两委(军委和监察委)’,因此,相关职权分配,各机关的权力行使关系,都会有很大变化。”
比如,行政监察过去属于政府内部的监督机构,现在从政府之内转到政府之外,由内部的上下级,转变为外部监督。监察委员会由本级人大产生,主任由本级人大选举产生,同时,监察委员会实现国家工作人员监督全覆盖,所以,秦前红认为,一方面既要继续坚持人大的监督作用,同时,监察委员会又监督人大行使权力,边界关系在哪里,如何保障监督而又不影响人大作为根本政治制度的地位,不妨碍人大自主行使职权,这也是试点要总结的。
“监察委员会的成立对检察院影响最大。”秦前红分析,自十八届三中全会以来的新一轮司法改革,检察院改革方案的前提是根据反贪、渎职等是检察院职权一部分来设计,现在转隶,意味着检察院的司法改革设计必然会有重大调整。另一方面,检察院为回应外界对检察机关自侦、自查、自诉的质疑,也构建起一套人民监督员体系,十八届三中、四中全会对此也有相当篇幅的描述,作为外部监督的人民监督员何去何从,也是一个问题。
具体到操作环节,比如检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会,秦前红表示,人事安排可能是相关机构人员全部划转,比如,有些地区已经冻结相关人事调动,也有可能在一些部门给检察人员自愿选择留出空间,可以自愿转到监察委员会,也可以选择留在检察院。“总体来讲,自愿选择的操作成本太高,程序也复杂,自愿划转的成本更低一些。”
职权也是操作环节的重中之重。“全国人大常委会的授权决定,与过去相比,对权限的概述已经比较详细,但是,也还是有很多模糊之处。”秦前红说,比如职务犯罪的调查权,文字层面的解读其实就是实际上的侦查权,很可能借鉴香港廉政公署模式,调查结束之后,直接移交检察院起诉,检察院通过审查起诉,可以起诉或不起诉。
当然,也有学者解读,监察委不应该有侦查权,仅是调查权,但这意味着调查的材料和事实还需要司法证据的转换之后再起诉,如此,检察院是不是需要成立一个预审机构等加以转换,又需要在试点中解决。
未来,检察院的宪法和法律定位,到底是法律监督机关,还是公诉机关,值得观察。秦前红认为,检察院很可能就是公诉机关。
秦前红也总结出试点中尤其应该注意的四个方面:第一,国家机构之间的衔接和协调,包括监察委员会与政协等机关民主监督的关系。第二,这一新样本是中国监察历史所没有的,国外也没有,内部运行机构应该如何优化,应该细致探索、总结,比如,到底是首长负责制,还是少数服从多数的民主集中制,以及重大案件的处理机制等,内部规范要逐步完善,如果局限于少数人拍板,很可能会给改革带来不可预测的后果。
第三,怎么监督监察委员会,加强人大、政协以及群众监督,具体制度和程序要明细化。第四,监察委员会不可能保持百分百正确,一旦侵犯公民权利或侵犯其他组织的职权,救济办法的完善也要跟上。
监察委员会的成立涉及诸多法律条文的修改。秦前红认为,首先,宪法是绕不过去的。其次,独立的监察机构,要有一个量身定做的监察法。最后,涉及到其他法律可以按照过去通常做法打包修改,比如诉讼法、组织法、行政监察法、刑法条款等。
何时制定独立的监察法为宜?秦前红认为,三省市试点人口超过1亿,地域广阔,事项展开应该也会很充分,试点之后,全面铺开之前,相关立法就要到位,这样也是满足重大改革于法有据。■
