项俊波:保险业偿付能力监管——国际格局与中国道路

2008年爆发的国际金融危机,不断演变和发展,产生了一系列连锁反应和衍生金融风险,对世界经济造成了沉重打击,从而也推动全球金融监管体制进入新的一轮改革周期。世界主要国家和国际组织都在积极研究推动金融监管机构和监管制度的革新,寻求塑造新的国际金融秩序。

在保险领域,偿付能力作为监管的核心,是各国监管改革的重点。国际各方既在偿付能力监管的理念、原则等方面达成了一些共识,同时又在寻求适合自身发展的改革路径。在这一特殊的历史背景下,作为发展中国家的代表,中国应当顺应世情,立足国情,推进第二代偿付能力监管制度体系建设,提高我国保险监管的国际地位和话语权,更好地促进保险业的科学发展。

一、偿付能力监管的国际格局

与银行业统一遵守巴塞尔协议不同,目前保险业尚未建立全球统一的偿付能力监管规则。

虽然美国风险资本制度和欧盟偿付能力监管体系作为两种代表性的监管模式,其他国家或向美国或向欧盟靠近,但在具体监管标准上,各国之间仍存在较大差异。

(一)现状:全球统一模式尚未形成

当前,各国偿付能力监管模式各异,发达保险市场之间、发达保险市场与新兴保险市场之间的监管标准均有所不同,一些不发达市场甚至尚未实施偿付能力监管。

但总结起来,现行偿付能力监管主要有两种代表性的模式:欧盟体系(偿付能力I、II)和美国风险资本制度(RBC)。其他国家大都借鉴了欧盟或美国的监管模式。还有一些国家,如加拿大、澳大利亚、瑞士等,在欧美模式的基础上进行了探索和创新,具有较鲜明的自身特点,但其国际影响力不如欧美模式。

欧盟偿付能力体系实际包括了偿付能力I和偿付能力II两个不同的监管模式。

欧盟偿付能力I可追溯到20世纪70年代的资本监管标准,其特点是资本要求主要与业务规模挂钩,计算简单,易于操作,但不能全面反映公司风险。目前,欧盟、中国香港、墨西哥、印度等国家和地区都在采用这一模式。2000年之后,欧盟开始酝酿启动偿付能力II工程,目标是在欧盟内建立一套协调一致、以风险度量为基础的偿付能力监管体制,其主要特点是基于经济资本的理念,采用市场一致性原则,全面反映保险公司的风险,并强调对保险公司风险管理能力的定性评估。

欧盟偿付能力II计划于2014年实施,取代现行的偿付能力I。

RBC由美国保险监督官协会(NAIC)于20世纪90年代建立。

其特点是将保险公司资本要求与各类风险挂钩,风险越大的保险公司,资本要求越高,体现了以风险为基础的资本监管理念。目前,美国、日本、韩国、泰国、新加坡、中国台湾、马来西亚等国家和地区采用RBC模式。

我国现行偿付能力监管制度体系,即第一代偿付能力监管制度体系,同时借鉴了欧盟偿付能力I和美国RBC,在最低资本方面,直接沿用了欧盟20世纪70年代制定的偿付能力标准,在实际资本方面,主要采用了美国RBC认可资产的方式。

偿付能力监管之所以形成当前的国际格局,主要原因是各国国情不同,经济环境、文化背景、市场发育程度、监管水平等方面存在较大差异。例如,欧盟偿付能力II采用市场一致原则,其中一个重要原因是成员国众多,各国的资产负债评估标准不同,而市场价值是各方较易接受的客观标准。

再如,欧盟偿付能力II与美国RBC的产生原因不同,美国RBC产生的主要原因是,20世纪80年代,美国大量保险公司出现偿付能力不足和倒闭,促使美国监管机构建立RBC体系,识别公司偿付能力不足风险。欧盟建设偿付能力II的主要原因是欧盟经济一体化和提高欧盟保险公司的国际竞争力,因此,美欧制度建设背景的不同,导致其制度设计的出发点和理念完全不同。

(二)趋势:偿付能力监管的内涵不断扩大

近年来,各国金融监管机构和保险市场对偿付能力监管的认识不断深化,偿付能力监管的内涵不断丰富。

第一,偿付能力监管范畴由定量监管扩大为“三支柱”监管框架。在欧盟偿付能力I和20世纪90年代的美国RBC体系中,偿付能力监管主要是定量监管。1999年银行业巴塞尔委员会提出了三支柱的监管体系,将资本监管的范畴扩大为定量监管、定性监管和市场约束三个支柱。

近年来,三支柱体系逐渐成熟,得到了理论界、实务界和监管机构的认可。Ashby(2011)通过对2008年金融危机成因的分析,认为保险监管在关注定量要求(第一支柱)的同时,应当对公司风险管理的质量要求等定性要求(第二支柱)以及公司的信息披露(第三支柱)给以更多的重视。

欧盟偿付能力II在整体框架上借鉴了银行业的三支柱体系,在定量监管的基础上,更加强调定性监管,强调公司自身的风险管理。

2005年,IAIS借鉴银行业的经验,提出了保险监管三层级和偿付能力监管三支柱(财务状况、公司治理、市场行为)的“国际模型”;2011年IAIS发布的保险监管核心原则中,涉及偿付能力监管的核心原则包括ICP14估值、ICP15投资、ICP16风险管理、ICP17资本充足要求,内涵更加丰富。

2008年之后,美国也尝试使用三支柱框架来描述和解释其RBC体系。偿付能力监管已经不再局限于定量监管,而是逐渐形成了定量监管与定性监管相结合、资本数额监管与风险管理能力监管相结合的监管模式。

第二,偿付能力监管对象由单个保险公司扩大到集团公司。最初的偿付能力监管仅仅针对单个保险公司,并不涉及集团公司。本次金融危机中,美国国际集团(AIG)出现财务危机,暴露出金融集团监管存在巨大问题,因此各国进一步加强了对保险集团的监管。

美国NAIC成立了集团偿付能力问题工作组,专门研究如何加强对保险集团的偿付能力监管;欧盟偿付能力II明确了集团的资本计量标准和风险管理要求;IAIS启动了“保险集团共同框架”的制定工作,希望建立针对全球活跃保险集团的统一监管规则。集团偿付能力监管逐渐成为各国关注的焦点。

第三,偿付能力监管增加了宏观审慎监管等内容。2010年发布的巴塞尔资本协议III增加了逆周期资本要求、系统重要性机构资本要求。虽然目前IAIS、欧美以及其他国家,并未在偿付能力监管中提出具体的逆周期资本要求和系统重要性机构资本要求,但如何减轻偿付能力监管中的顺周期效应,如何对系统重要性机构进行资本监管,已经是各国偿付能力监管的重要内容。

(三)路径:美欧两条路线仍存差异

金融危机爆发后,国际社会对偿付能力监管的内涵和改革方向形成了一些共识,但各国改革的路径却不尽相同。美欧出于国情和自身利益需要,仍然坚持各自的偿付能力监管理念和标准。其他一些正在改进偿付能力监管体系的国家和地区,主要是向美国模式或欧盟模式靠拢。

例如,泰国和马来西亚于2009年实施了新的RBC监管框架;新加坡正在考虑改进现有RBC体系;墨西哥计划在2014年与欧洲同步实施偿付能力II;南非也计划实施偿付能力II。

美欧偿付能力监管路径的差异首先体现在设计理念和监管目的上。美国RBC的设计理念偏重风险预警,其目的是通过设定触发“监管干预”行动的不同水平的资本要求,及时发现和处置公司存在的风险,至于保险公司为实现股东价值最大化而应具备的风险资本,并不是RBC关注的重点。

因此,RBC采用规则导向,规定详细的评估标准和计算公式。欧盟偿付能力II的设计理念偏重价值管理,其目的是准确衡量公司防范风险所需要的最小资本,体现公司的市场价值,因此,欧盟偿付能力II采用原则导向,由公司结合自身实际评估资本要求。设计理念和目的不同,导致其具体标准存在较大差异。

第一,风险计量方法不同。美国RBC以风险为基础评估公司资本要求,欧盟的经济资本(Economic Capital)以市场价值为基础计量公司资本要求。

第二,资产和负债的评估基础不同。美国RBC采用账面价值,资产和负债采用法定会计准则评估。美国监管机构认为,账面价值更符合保险业务风险的长期性特征,可靠性较高。欧盟偿付能力II采用市场价值,资产和负债主要按照国际会计准则进行评估。欧盟认为,账面价值不能反映资本在当前市场下的真实情况,而市场价值能够及时反映公司在现实经济条件下的资本状况。

第三,风险量化模型不同。欧美采用了不同的风险量化模型。例如,在风险分类方面,美国RBC将风险分为保险风险、资产风险、利率风险等,欧盟偿付能力II将风险分为市场风险、保险风险、信用风险、操作风险等;在资本要求计量方面,欧盟偿付能力II主要采用情景法,美国则采用因子系数法。

第四,内部模型运用不同。欧盟认为,标准模型不能准确反映公司风险,因此欧盟偿付能力II除标准模型外,允许公司采用内部模型,绝大多数欧洲大型保险公司都计划采用内部模型。而美国认为,内部模型较难监管,不准备全面采用内部模型,只允许对少数产品的部分风险使用内部模型。

可以预见,美欧之间的分歧和博弈将在未来较长的时间内存在,虽然IAIS致力于建立全球统一的监管模式,但由于美欧之间存在的较大分歧,全球统一的偿付能力监管模式短期内难以形成。

二、中国机遇与使命

国际格局的变化,既是机遇,也是挑战。金融危机爆发后,国际监管改革带来了新的思潮和观点,使我们可以站在一个更高的起点改进偿付能力制度,更深入的参与和体会金融监管国际变革,这是我们的机遇。如何抓住机遇,完善自身偿付能力监管制度体系,融入国际金融新秩序的制定,这是我们的挑战。

中国偿付能力监管目前正处于改革的十字路口。国内现行的第一代偿付能力监管制度体系已经滞后于行业的发展,基于业务规模、赔付、准备金情况的资本监管标准,不能科学准确地反映保险公司和行业的风险状况,不能满足行业防范风险和发展改革的需要,与国际主流的风险导向型资本监管制度存在较大差距,迫切需要改革。但是,国际上并没有一条清晰的路径和合理的模式,中国可以直接借用。

中国偿付能力监管的改革方向和路径,一直都是理论界和实务界研究的热点问题。一种观点认为,欧盟偿付能力II理论先进、体系严密,中国偿付能力监管应当走欧盟的道路;另一种观点认为,美国RBC经历了十几年的实践检验,简单易行,中国应当采用美国模式。我认为,这两种观点都不够准确,美欧的偿付监管制度并不适合中国。

首先,欧盟和美国的偿付能力监管制度还在发展过程之中,尚未完全成熟定型。欧盟偿付能力Ⅱ已经讨论研究了10多年,计划在2014年实施,但目前还存在很多问题,欧盟成员国之间的意见也未完全统一,保险公司还有较多的担忧,甚至质疑,正式实施时间有可能再次推迟。

美国2008年启动偿付能力现代化工程(SMI),完善RBC体系,计划2012年底完成。目前偿付能力现代化工程尚未完成,其所提出的集团监管、公司风险和偿付能力自评估(ORSA)、再保险业务监管等改进计划仍在研究过程中。

其次,欧盟偿付能力II和美国RBC都存在不足。欧盟偿付能力II采用模块化结构测算偿付能力资本要求,计算方法和过程过于复杂;大范围采用内部模型,监管难度大,数据可靠性难以保证。对此,学术界也存在较大争议。

Cummins和Phillips(2009)认为内部模型会带来“建模风险”(modeling risk),另外还可能引起管理者的道德风险(managerial moral hazard)。Vaughan(2009)认为使用内部模型是大势所趋,但前提是认清其局限性,恰当地使用。

Eling, Klein和Schmit(2009)认为内部模型有利于促进保险公司创新,使保险公司可以把监管要求整合到自身的风险管理中,但监管者则会花费比较大的人力物力。

美国RBC的监管框架不够全面,没有考虑保险集团偿付能力监管,也没有考虑地震、风灾等巨灾风险以及运营风险等重要风险种类,同时各类风险相关性的处理相对简单。Holzmüller(2009)基于Cummins等(1994)提出的分析框架,另外加上四条新标准,分别对欧盟偿付能力II和美国RBC进行了评估,结果显示美国RBC存在不容忽视的缺陷。

最后,美欧偿付能力监管制度不适合新兴市场。欧盟偿付能力II和美国RBC都是基于发达保险市场的资本监管标准,采用的监管理念、方法、模型、参数和因子,更多地体现了成熟保险市场特征,不完全适用于新兴经济市场体。

新兴市场人才储备和技术力量薄弱,欧盟偿付能力II以原则为导向,以及所采用的内部模型方法,新兴市场难以全面实施。新兴市场发展速度快,风险变化快,数据基础薄弱,美国RBC主要依赖定量监管的模式,也不适合新兴市场;新兴市场除了定量监管外,还应更多的依赖定性监管,及时发现和控制风险。

新兴市场发展历史短、历史数据少,在风险计量方法、假设、因子等具体标准方面,不能直接照搬欧II和美国RBC的模型和规定,必须确定适合自身的方法和标准。

新兴市场不具备美欧成熟市场的雄厚资本积累,保险公司业务快速增长与资本补充之间的矛盾较为突出,在审慎监管的前提下,需要合理设定风险资本要求,并提供相对宽松和多样化的资本补充渠道。

因此,中国既不能走欧盟的道路,也不能走美国道路,而是要建立一套适合自身保险市场特征的偿付能力监管模式,这既是国内保险市场发展和国际金融格局的客观要求,也是维护国际金融市场和新兴市场稳定发展的客观要求。经过改革开放30多年的发展,我国完全有能力发展一套科学的偿付能力监管制度。

这一新的偿付能力监管体系,在更好地促进我国保险业防范风险和科学发展的同时,有望逐渐成为新兴市场偿付能力监管的代表,成为与欧美并列的、在国际上具有代表性的监管模式。届时,中国将在构建公正、公平的国际保险监管秩序,维护国际金融保险市场的稳定方面发挥更大的作用。

三、建设中国第二代偿付能力监管制度体系

2012年3月,中国保监会发布《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》,决定建设第二代偿付能力监管制度体系(以下简称“偿二代”),并明确了偿二代建设的时间表和路线图。

我国将建设一个什么样的制度体系?基于国际偿付能力监管的新格局,它必须吸收国际最新监管经验,与国际发展趋同;基于新兴经济市场体的定位,它必须与我国保险市场特征相适应,在守住风险底线的同时,促进行业科学发展。借鉴国际三支柱监管框架,我的初步想法是,偿二代的整体框架将由制度特征、监管基础和监管要素三大部分构成。

(一)制度特征

我认为,有三个区别于美欧的制度特征,应体现在我国偿二代整体框架中:

首先是统一市场监管。欧盟偿付能力II是欧盟成员国之间的分散监管,虽然各成员国都遵守欧盟偿付能力II的监管原则,但成员国各具监管主权,国与国之间的具体监管标准并不完全相同。美国RBC是各州之间的分散监管,虽然NAIC提供了监管法规的示范文本,各州的监管标准也是各不相同。

与欧美相比,我国保险市场是全国统一监管,美欧偿付能力监管体系中的许多源于监管主权之间相互协调妥协的复杂制度安排和技术处理,在中国的偿二代中可以剔除和不予考虑,从而大大简化我们的监管机制和标准,提高监管效率和效果。

其次是新兴市场。偿二代将充分考虑新兴市场人才储备、数据积累、资本来源等特征,以新兴市场数据为基础,制定合理、可操作性强的量化资本要求标准。在定量监管的基础上,更加强化定性监管,推动公司提高风险管理水平,促进市场发展。

最后是风险与价值并重。注重风险防范就是要更加全面、科学、准确地反映风险,识别和守住行业的风险底线,对不同风险和不同业务规定不同的资本要求,同时强化风险管理能力的定性监管要求和第二支柱量化资本要求,激励保险公司提高风险管理水平和风险防范能力。

注重价值增长就是资本监管标准应当促进公司和行业科学发展,主要体现在四个方面:一是科学公允地计量风险和资本要求,提高资本使用效率,在守住风险底线的前提下,避免给公司带来过度的资本负担,增强我国保险业的行业竞争力和国际竞争力;二是强化资本约束,转变保险公司粗放式的经营发展模式,促进保险公司根据资本实力发展业务;三是根据宏观经济环境和行业发展的需要,科学、谨慎地调控资本要求,支持相关业务发展,引导行业发展方向;四是创新资本工具,丰富资本补充渠道,提高行业资本实力。

(二)监管基础

保险公司偿付能力管理是偿付能力监管的基础。世界各国和我国的监管实践证明,绝大多数偿付能力出现问题的公司,都是内部风险管理有严重缺陷的公司。保险公司内部偿付能力管理是公司的“免疫系统”,只有公司建立了有效的“免疫系统”,行业风险才能得到控制。

中国作为新兴经济市场体,保险行业底子薄、起步晚、发展快,保险公司内部风险管理水平落后于发展速度的矛盾较为突出。偿二代将着力推动和激励保险公司建立健全内部偿付能力管理体系,要求保险公司建立完备的内部偿付能力管理制度和机制,并将其有效地整合在组织架构、决策过程和经营管理各环节中。

保险公司偿付能力管理,既要注重风险防范,也要注重价值创造。一方面,要有效识别、度量、控制、防范和化解各类风险,确保偿付能力充足;另一方面,要提高资本的使用效率,促进风险与资本的匹配,避免低风险匹配高资本造成的资本冗余,使有限的资本创造更多的价值。

(三)监管要素

虽然三支柱框架逐渐受到普遍认同,但各方对三支柱的设计和理解并不完全相同。Gatzert和Wesker(2012)认为,虽然巴塞尔资本协议II和欧盟偿付能力II的“三支柱”结构比较类似,但两个“三支柱”的具体内容有比较明显的差异。偿二代的三支柱也与其他国家有所不同,体现了统一监管、新兴市场和风险与价值并重的制度特征。

第一支柱定量监管要求,主要防范可量化的风险,通过科学地识别和量化各类风险,评估保险公司的偿付能力状况,要求保险公司具备与其风险和业务规模相适应的资本。定量监管主要反映保险风险、市场风险、信用风险、顺周期风险、系统重要性机构风险,定量监管要求包括资产负债评估标准、第一支柱量化资本要求、资本工具的定义和分级、偿付能力充足率标准、监管措施等内容。

第二支柱定性监管要求,主要用于防范不满足第一支柱要求的不可量化的风险,包括监管分析和检查、保险公司内部风险管理要求、偿付能力综合评价和监管措施、第二支柱追加资本要求等四部分内容。其中,监管分析和检查是对保险公司偿付能力状况进行分析和现场检查;保险公司内部风险管理要求是对保险公司治理结构、风险管理、内部控制等提出具体监管要求;偿付能力综合评价是监管部门对保险公司的风险状况、资本充足水平、风险管理能力等进行全面评价,并根据评价结果采取相应的监管措施;第二支柱追加资本要求是对操作风险等不宜在第一支柱中进行监管的风险[1]、公司风险管理能力提出的追加资本要求,以及根据行业发展和市场状况等因素提出的调控性资本要求。

第三支柱市场约束要求,是通过信息披露手段,让市场了解和掌握保险公司的偿付能力状况和风险管理能力,借助市场的约束力,加强对保险公司偿付能力的监管。我国保险市场信息披露起步较晚,社会认识度偏低。偿二代将进一步完善信息公开披露的制度和内容,发挥社会公众、保险消费者、财务分析师、信用评级机构等作用,建立起有效的市场约束机制。