山口百惠风继续吹 【独家】让风继续吹 地方政府债券将走向何方?
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作者简介:
靳林明 世泽律师事务所合伙人; 发改委、财政部双库专家
操铭 世泽律师事务所律师助理
阳春三月,春风拂面,化解地方债压力的政策势头依然不减,2018年3月20日《预算稳定调节基金管理暂行办法》(财预〔2018〕35号)就提出,“预算稳定调节基金规模能够满足跨年度预算平衡需要的,应当加大冲减赤字、化解政府债务的力度。
”预算稳定调节基金固然能“助一臂之力”,但规范地方债务管理最终还是要寄望于地方政府债券。地方政府融资被严格的政策所限制,财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)(“89号文”)又让人顿感“柳暗花明”。
在“律动PPP”《轨道交通专项债券:开往春天的地铁》一文中,笔者介绍了深圳地铁在专项债方面的探索。该文曾经发问:“既然PPP模式不复往日的‘任性’,地方政府专项债是否有望翻身成‘新宠’、‘主流’?”读者或许可以在这篇文章中找到答案。
时间来到2018年2月,财务部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预〔2018〕34号(“《通知》”)。《通知》“地方政府举债要与偿还能力相匹配”为核心原则,对地方政府的债务管理工作以及发行地方发债额度、时间、项目、置换工作等进行了进一步的规定。下面,我们来看看《通知》中的几大亮点:
亮点一、强调地方债务与地方偿债能力的 “匹配”和“对应”
“匹配”和“对应”是《通知》的重点关键词,强调:“合理确定分地区地方政府债务限额……实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。”这要求地方政府举债不仅要对债务额度实行严格控制,还要“量力而行”并且“有债必偿”,做到举债额度与偿债能力相适应。
如果地方政府不计后果地举、发债,大幅超出其承受的范围,导致的后果将会是地方政府债台高筑,很有可能出现政府无法履行还债义务,最终结果是透支了政府的信用,涸泽而渔,地方债将无法良性发展。
同时,在政府债务方面,《通知》规定对于政府的非债券形式债务要尽早完成置换为地方债券的工作。也就是,地方债务将会以债券形式表现。但是,省级以下政府没有债券发行的权力,他们的手中债券不过是通过省级政府转贷而来。那么,问题来了——万一在地方债券运行中省级以下地方政府无法偿还债务,出现了债券违约,违约责任是由哪级政府承担呢?
亮点二、强调地方政府债券的发行和使用“对应”,鼓励扩大专项债使用
在专项债的管理上,《通知》要求“加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。”“完善专项债券管理,在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上,加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配。”“一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。”
债券发行与项目的严格对应,很大程度上可以实现债券资金的专款专用,加快款项落实,避免款项浪费,管理错位。笔者在《特别的爱给特别的你:地方政府专项债券须“自求平衡”》中曾经针对89号文的规定分析了为何地方专项债需要并如何实现“自求平衡”。《通知》对专项债发行的“匹配”和“对应”的要求正是对89号文精神的再次强调和细化规定。
同时,《通知》虽然强调严格规范地方政府发债,但是也鼓励合理扩大地方专项债的使用范围,鼓励创新债券品种,并且鼓励优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目进行积极探索。
回顾文章开头提到的问题——地方政府专项债是否有望翻身成“新宠”、“主流”?我们似乎可以在《通知》的规定中窥见政府的态度,找到问题的答案。
亮点三、强调对地方债券的持续监管,创新偿还方式
“成功易,守功难。守功易,终功难。”发行地方债不是借到钱就完事儿,它最终目的是要把钱用到刀刃上,并且最终能够如约守信偿还债务。为了实现把有效利用债务资金,《通知》要求对地方债券发行的持续监管,其中不仅要求公开地方政府债务领域信息,包括政府债务限额、余额、期限、用途等,对地方债务资金进行监管,更要求加强风险监测,对高风险地区债务实现动态监测。
但笔者对于公开披露债务信息要求有些许疑问:对于刚成立的新项目未有财务审计报告的情况,《通知》要求其披露财务审计报告是否合理?又应当如何运作呢?
当然,有效利用资金只是地方债成功的一环,如何完成偿债工作是实现地方债务有效运转、可持续发展的关键。《通知》鼓励创新偿还方式,“可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款,避免偿债资金闲置,防范资金挪用风险。”
《通知》还指出要让“专业的人做专业的事”,鼓励通过政府购买的方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,提高地方政府债券管理专业化程度。看到这条,不知法律、会计等行业的伙伴们是否突然眼前灵光一闪,心中已有万般丘壑呢?
