南方周末郭飞雄 南方周末:从宪法看“个案监督”

各级人大及其常委会是否有权对人民法院实行个案监督,这个问题引起了社会各界的相当关注,在学术界、立法界和司法界引发了广泛的争议。这些争议已经进入到正在进行的有关司法改革的方案设计中。

□刘山鹰

一、人大有没有进行个案监督的权力?

有的学者引用我国宪法第126条的规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人干涉。”据此认为,司法独立是实现司法公正的必要条件,要实现司法独立并进而实现司法公正,必须取消人大的个案监督。

笔者以为,宪法第126条的规定并不能说明人大无权对审判机关进行个案监督。笔者还以为,人大的个案监督在我国是有宪法依据的,在现在没有必要取消,在将来也没有必要取消。其实,如果我们对宪法第126条进行仔细体味,就会发现:

其一,“人民法院依照法律规定独立行使审判权”这句话是给人大个案监督留有余地的。如果法律规定人民法院独立行使审判权,那么人民法院,就可以独立行使审判权;如果法律规定有例外,则需要另当别论。

其二,宪法第126条“不受行政机关、社会团体和个人干涉”的规定是列举式的。列举在内的,定然是“无权干涉”;没有列举在内的,则自然不能算数。没有列举在内的除了人大以外,还有检察院。我想,即便是最彻底的司法独立主张者,也不会认为中国的检察院无权监督法院的审判活动。因为检察院在我国是法定的法律监督机关。宪法第126条没有把人大列举在内,其含义与没有把检察院列举在内的含义是相当的。

那么,法律有没有规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的例外呢?

宪法第71条第1款规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”什么是“特定问题”?我不能给它一个准确的定义。

但是这里所说的“特定问题”,肯定不能完全排除法院审理的具体案件,肯定应该包括“特定个案法律问题”。就像合肥市人大就“汪伦才案”组织特委会进行调查一样。至于法院审理具体案件是否构成“特定问题”,则以人大及其常委会“认为必要”为准,而不取决于法院的态度。

因此,我国宪法是不排除人大及其常委会的个案监督的。

二、人大可不可以分享审判权?

有学者认为,审判权专属于法院,人大没有审判权,也不能分享审判权,而个案监督实际上是分享了审判权,是越权,所以应该取消。这样的说法有一定道理。不过,审判权属于法院,并不表明一切有关审判的事务完全属于法院,而人大则无权过问。

如前所述,许多一般的原则往往都有例外。在关于特定问题调查委员会的规定中,就暗含了人大可以行使审判权。根据规定,人大及其常委会可以根据特定问题调查委员会的报告,作出相应的决议。这个决议很有可能就是要求法院重新审理案件的决议。从某种意义上讲,法院不得不遵守这个决议。因为人民法院对产生它的国家权力机关负责,所以法院必须遵守这个决议;法院遵守了人大这个决议,就表明人大行使了审判权。

立法机构分享审判权,并不是中国特色。美国是典型的司法独立国家,但美国宪法规定:“对一切罪行的审判,除了弹劾案以外,均应由陪审团裁定。”弹劾案的对象包括“合众国总统、副总统及其他所有文官”,“所有弹劾案,只有参议院有权审理。”也就是说,参议院分享了审判权。菲律宾的法律也规定,对于总统的弹劾案,由参议院审理。

人大有权行使审判权的另一个特例是特赦。特赦也是对于司法最终裁判原则的一个例外。我国宪法第67条列举了全国人大常委会行使的职权,其中第17项权力即:“决定特赦”。所谓特赦,是指国家对特定的犯罪分子免除其刑罚的全部或部分的执行,赦其刑,不赦其罪。

另一种赦免是大赦。大赦是指国家对一定时期内某些种类或一般犯罪分子普遍赦免,既赦其罪,又赦其刑。被宣告大赦的人或者不再认为其犯罪,或者不再追究其刑事责任。我国宪法规定了特赦,没有规定大赦。

全国人大常委会把法院给罪犯判处的刑罚赦免了,毫无疑问,也是变相地行使了审判权。

其实,法院大可不必因为人大行使了本应属于自己的审判权而感到愤愤不平。一个国家的宪政体制远不是教条式的原则和口号那么简单。当人们说人大是立法机关的时候,是不是说立法权就只能由人大行使呢?当我把这个问题提出来的时候,法官们应该就会明白,最高法院也有立法权(不然,那最高法院作出的那么多司法解释作何解释?),国务院也有立法权,国务院的各部委也有立法权,省一级的政府也有立法权。

最高法院可以行使立法权,有什么理由对于人大分享了审判权而耿耿于怀呢?

三、人大有权进行个案监督是否等于单个人大代表有权进行个案监督?

尽管笔者认为人大有权进行个案监督,但笔者不赞成单个的人大代表直接面对审判机关进行监督。

其一,无论在理论上还是在实践上,都无法证明人大代表比法官更公正。人大代表既然是民意代表,本身就是代表着不同的利益来的。如果过多强调人大代表的个案监督,而忽视人大代表身后所代表的利益,有可能会导致更多的腐败。更有甚者,如果有的人大代表自己就是案件的当事人,人们能相信他提出的个案监督是基于公正的考虑吗?

其二,审判活动是一项非常具有专业性的活动,人大代表是民意代表,其中的许多人并不具备专业的法律知识。如果在法律上允许单个人大代表进行个案监督,那么难免会出现“外行监督内行”这种胡乱监督、瞎监督的弊端。

其三,我国的人大代表人数众多。据统计,全国各级人大代表的总数有400多万人,单全国人大代表就有近3000人。如果在近3000名全国人大代表中,平均每三人提出一件个案监督,就会有1000件个案监督,最高法院将会应接不暇,疲于应付,没有精力用于其他的工作。

所以,绝对不能将人大有权进行个案监督简单等同于单个人大代表有权进行个案监督。

但是,也不能将人大的个案监督简单理解为人大机关作为整体对于个案的监督。如果是那样,难免会导致人大机关工作人员大权在握。人们会怀疑司法腐败,人们就不会怀疑人大机关工作人员利用个案监督的职权腐败吗?而且,人大机关的工作人员本身不是人大代表,不享有人大代表的权力。

人大代表应该有个案监督的权力,不意味着人大代表有任意进行个案监督的权力。可取的办法是把个案监督的权力还给人大代表,同时设定个案监督的条件。笔者以为,应该至少满足两个条件:

第一,纳入个案监督的案件,必须以“穷尽司法救济”为前提。这样才可以避免人大代表干预司法独立的嫌疑,保证审判机关独立行使审判权。

第二,必须有10个以上人大代表联名,才可以形成有效的个案监督。不足10人联名的个案监督视为无效。这样可以保证个案监督事出审慎,同时保证避免因为个案监督过多而导致法院陷入瘫痪。至于为什么是10名,而不是5名或者20名,这是因为要与地方人大提出质询案的人数要求相一致,使人大个案监督与现有的监督机制接轨,获得现有法律框架的认同。

(作者系中国社会科学院政治学所宪法学博士,中山大学公共管理博士后研究人员)

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