姚洋南风窗 南风窗:稳健转型—对中国“奇迹”的一个解释
自1978以来的25年间,中国的人均国民生产总值每年增长了8%以上。在世界范围内,一个人口大国能够维持如此长期的高速增长,绝无仅有,称之为“奇迹”当不过分。在1970年代末,没有哪一个西方经济学家会相信中国能够达到如此之高的增长速度,因为中国缺少每一样标准经济学教科书视为经济增长之必要条件的东西:完备的市场、私有产权以及有效的法治。
回顾过去20多年路程,我们发现,中国的经济转型基本上是沿着有利于经济效率的轨迹向前推进的。到目前为止,我们已经基本上完成了从计划经济到市场经济的转型。众所周知,苏东的经济转型是剧烈的政治变革的副产品,在很大程度上,它是为政治变革中的激进力量服务的。
而中国经济转型的动力来自内部的力量,成功是独一无二的。因此,解释自发的制度变革是如何在中国实现的,就是一个同时具有世界意义的课题。笔者认为,在中国,之所以能发生有效的制度变迁,其原因有三,即制度创新的分散性、市场化改革的自我加强性以及中国共产党的泛利性。
渐进改革从地方开始
中国渐进改革的一大特征是它几乎总是源于地方性的试验。
地方与中央的关系,一直是建国以来纠缠不清的问题。中国虽然是单一制的国家,但巨大的地域差距又迫使历代领导人不得不关注地方积极性。毛泽东在《论十大关系》中早已对此进行了论述。在改革开放之前,中央和地方的关系几收几放,摇摆不定。
改革开放以来,中央向地方分权占据了主导地位。在整个80年代,财政包干制度赋予了地方极大的财政自主权;1994年实行的分税制则将财政分权规范化。在这种背景下,地方积极性成为推动中国渐进式改革的重要力量。
地方创新之所以优于中央的统一命令,首先是因为地方政府具有中央政府所不具备的信息优势。他们接近企业、接近市场,容易知道哪些制度阻碍生产力的发展。在意识形态尚占据主导地位的时候,这种信息优势的价值就更加显著。
地方积极性导致有效制度变迁的第二个原因来自于地方政府所面对的挑战的多样性和丰富性。金克木先生早就指出,中国在近代之所以落后于西欧,是因为中国大一统的皇权没有适当的竞争压力,使得中国疏于变革而勤于守成。戴尔蒙德在《枪炮、病菌和钢铁:人类诸社会的命运》一书中认为,西欧的海岸线凹凸不平,有利于形成许多相互竞争的小国,而中国的海岸线非常光滑,有利于形成统一的帝国。
在统一的帝国下,地方积极性受到打击甚至扼杀,地方官员不关心和支持私人的创新活动,经济自然停滞不前。
这种观点对于解释中国当代的制度创新也是适用的。在财政分权的体制下,每个地方政府都面临其它地方政府的竞争压力,人员和资本的流动迫使每个地方政府挖掘自身的制度潜力,尽力吸引更多的经济资源流入本地。
这里当然会产生浪费性的竞争,也可能产生地方保护主义,但竞争更多地导致了各地制度环境的改善。这在吸引外来投资方面表现尤为明显。在中国投资办厂曾经是非常艰难的事情,各种审批和手续无谓地增加了企业的财务和时间成本。
进入90年代以来,各地为争夺投资开始了白热化的竞争,简化企业注册手续成为各地的竞争手段之一。从“一条龙”办公到“十天沉默许可”和变前置审批为后置审批,各地已经开始突破现有的国家统一注册法规。这些地方性的措施正逐步成为全国性的政策。
分权的制度创新优于统一命令的另一个原因是地方政府的预算约束强于中央政府。中央政府可以通过发行国债的方式弥补财政赤字,也可以通过行政命令要求地方政府上缴更多的收入,而地方政府却不能这样。一个不争的事实是,越是底层的政府越是面临更大的财政压力,因为他们掌握的收入更少而负担的支出却更多。
这就迫使地方政府不得不更加关注地方性的税收收入,而后者又和地方经济密切相关,从而要求地方官员关注影响地方经济的制度因素。
导致地方政府预算硬化的一个重要原因是银行系统的商业化。在过去,地方政府可以随意为地方企业的借款提供担保,银行资金因而通过企业而变成地方政府的税收和其它收入。经过1994年和1998年两次的银行改革,银行信贷变得日益商业化,地方政府已经不能为企业担保,而银行贷款的70%必须有抵押或第三方担保。
尽管目前的银行体制仍然有诸多不如意处,但其商业化已成定局,银行再不是地方政府的私家钱庄了。90年代遍及全国的企业改制浪潮正是在这个背景下发生的。
市场化改革的“滚雪球效应”
变革闸门一旦打开,涓涓细流就会汇成滚滚江河。小岗村村民签下血书之时,农村改革就注定没有回头路了。家庭经济的重新确定不仅仅提高了劳动生产力率,对于中国长期经济增长而言,它的意义更在于解放了农村劳动力。农民又一次能够自由支配自己的劳动力了。
他们先是大量地投入农业生产,当温饱问题解决之后,又将目光投向了非农产业。“农民可以不种田”—这一观念性的转变不是学者和官员的号召带来的,而是经济力量使然。
农村移民对城市经济的巨大贡献还在于—迫使政府政策由初期的限制和歧视转变为现在的包容和接纳,而农村移民在城市的沉淀则要求政府采取进一步的行动,促使他们尽快融入城市社会。
制度变迁滚雪球般的“自我加强”的内在机制是清楚的。对于转型社会而言,旧有的制度几乎总是意味着对个人自由和市场力量的约束。当一种制度约束被解除之后,个人自由和市场力量就得到一次伸张,它们的发展壮大必然达到剩余的约束所能容忍的极限,从而对旧制度再一次构成挑战。
执政党:
关注国家的长远利益
在著名的《国家的兴衰》一书中,作者奥尔森强调了泛利性集团对于一个国家经济增长的重要性。所谓泛利性集团,即其利益和社会利益有广泛重叠性的集团。与此相对的是分利集团,即那些只代表少数人利益的集团。
由于只代表少数人的利益,分利集团倾向于要求消费性的分配,而忽视整个社会的财富积累。当分利集团个数很多,且利益又足够分散时,一个民主的社会就极可能陷入“不可治理”的状态,无法对经济的变化作出快速有效的反应。
民主的过度发达足以使它走向反面,成为利益集团牟取私利的工具。放眼世界,我们发现,尽管民主的发展中国家也有经济成功的例子,但是,绝大多数实现了赶超的发展中国家(地区)的政府都或多或少带有威权特征;而且,这些国家(地区)又集中在东亚。因此,我们不得不问这样的问题:威权政府、特别是东亚的威权政府和经济发展之间是否存在一定的关系?
改革开放之前的中国属于第四种威权政体,同时也具有在政治动员基础上的民粹主义特征。在革命时期,共产党以下层民众为其基础;革命成功之后的社会主义改造继续了这一传统,使中国的社会结构发生了翻天覆地的变化。在很大程度上,这些变化创造了社会的民主化;但在另一方面,社会的层级结构被破坏,群众性的破坏力量不时得到空前的释放,在没有民主制度框架的条件下,中国具有了许多不自由的民主的特征。
值得特别注意的是,民众的破坏力量几乎总是在执政者或好或坏的意志的鼓动下聚积和释放的。
大跃进是执政者出于好意发动的集体赶超运动,但是,错误的政策导致了巨大的灾难。“文化大革命”则是由少数人出于个人目的发动的群众运动,其结果不仅使中国经济到了崩溃的边缘,而且也极大地破坏了中国的社会结构,破坏了人与人之间最起码的信任和尊重。
改革开放之后,中国经历了一个由苏式社会主义向泛利性威权政体转变的过程。中国在近现代也经历了外敌入侵、国土沦丧的屈辱历史,又是儒家文化的发祥地,因此具有走向泛利性政体的历史和文化基础。除了经济制度方面的转型,中国共产党所进行的最显著的转变是在意识形态和具体政策上的非群众化。这个转变不为人所注意,却对中国过去1/4世纪的经济和社会转型起了巨大作用。
“文化大革命”的惨痛教训是,在没有真正的敌人的情况下,哪怕其初衷再好,群众运动也会演变为对制度和秩序极具破坏性的力量。大鸣大放式的民主是没有责任的民主,它很容易变成用来进行匿名攻击的工具,对自由的民主不但毫无贡献,而是只会破坏之。改革开放之后放弃以群众动员为主要形式的经济和制度建设方式,无疑是一个明智之举。
在具体政策上,邓小平的“让一部分人先富起来”首开非群众化的先河。允许一部分人先富起来,意味着放弃对平民化社会结构的追求,也意味着对群众分化的承认。于1992年确立的社会主义市场经济体制开始了全面非群众化的进程。
市场经济意味着大部分的资源配置将由市场来完成,同时也意味着经济决策的分散化。在剧烈的体制变革过程中,有受益者,也有受损者。如果改革者不能抵制受损者的利益要求,改革就无法推进。如果说农村改革是顺应了群众的要求的话,过去25年发生的其它所有改革都多多少少地损害了一部分群众的利益。
这些改革之所以能够实行,恰恰是因为中国共产党能够抵制受损者的利益要求,在某些条件下,这些受损者甚至可能是作为共产党传统阶级基础的工人阶级。
这在90年代表现得尤为显著。可以想象,在一个完全的民主社会里,由此而引起的社会不满会迅速通过利益集团和政党政治传递到国家决策中去,市场化改革因此可能胎死腹中。民主是双刃剑,民意表达既可以防止执政者的一意孤行,也可以颠覆有利于国家长远利益的经济政策。
由于它的独特地位,中国共产党可以暂时搁置部分民众的利益要求,而专注于国家的长远利益。一方面,国家抓紧了对下岗失业人员的社会救济和培训;另一方面,市场化改革进一步向纵深方向发展,改制和民营化成为最后解决国营企业问题的措施。中国的私有化的速度和程度都不低于苏东国家,且也以内部人控制为主要形式,腐败和不公因此在所难免。
十六大所确定的党的新的代表方针进一步强化了党的泛利性,对于一个以经济赶超、民族复兴为第一要务的党来说,这是必要的。由于它的泛利性,中国共产党不仅仅是一个执政党,而且也为中国的社会转型提供了必要的制度基础。这样说当然不排除由此引起的副作用。对经济效率的追求极有可能导致意识形态的丧失,从而使国家失去应有的黏合剂。在泛利化过程中,执政党有必要重塑意识形态。
让这个本不宽容的民族学会宽容
总结过去1/4世纪制度变革的历史有助于我们对中国民主之路的思考。民主具有无可否认的规范价值,同时也具有积极的实证意义,其中最为重要的,依我所见,是它会让我们这个本不宽容的民族学会宽容。
但是,民主仅仅是我们所追求的终极目标之一,当对民主的追求和更基本的需求相矛盾的时候,我们可能不得不弱化前者而专攻后者。同时,民主的形式不止一种,达到民主的途径也不止一条;选择何种民主,采取哪条途径,已经是摆在我们面前的现实问题。中国经济制度的平稳转型为中国政治的平稳转型提供了思路。从某种意义上讲,政治转型已经开始模仿经济转型的道路。
一种新的共识正在形成,即在中国共产党的领导下,实现以立法、司法和行政的分离和制衡为特征的宪政是可能的。在这个宪政框架中,中国共产党所扮演的,是国家利益的看护者的角色;相应地,立法、司法和行政扮演的是执行者的角色。
由于公共机构天然的官僚倾向,让立法、司法和行政之中的任何一个拥有过大的权力都会妨碍国家整体利益的获得。因此,它们之间的分权和制衡是获取国家利益的有效制度安排;从这个意义上说,它不仅不会弱化共产党的领导,而是只会加强之。如果以上共识能够更加明朗化并得以实施,中国就可以尽快地确立自由的民主的制度基础,从而使未来的民主变成水到渠成的事情。
如果没有通往市场的市场化道路的话,则必定也没有通往民主的民主化道路。中国经济的渐进转型或许也是中国民主的转型之路。
小资料:
现代世界的四种威权政体
在现代世界里,存在着四种威权政体。
第一种是少数人的独裁体制。在这种体制下,独裁者只顾个人利益,视人民为鱼肉,动辄以武力镇压人民的反抗;那里没有法律,而只有暴政。独裁者往往有意挑起民族和种族仇恨,由此来巩固自己的地位;与此相呼应,反对者也利用民族仇恨来反对独裁者的统治,其结果是国家陷入冤冤相报的恶性循环之中。撒哈拉以南的一些非洲国家是这样的国家的典型例子。
第二种威权政体是民粹主义的威权政府。庇隆统治下的阿根廷是这种政府的最好例子。它迎合民众的要求,常以维护民众利益作为反对市场的理由,因此常常受到民众的拥戴。但是,民众的要求几乎总是分利性而非建设性的,因此要以牺牲整个社会的长期利益为代价。由于无法长期满足民众的要求,民粹主义政府会因为失去政治基础而很快垮台。
第三种威权政体是发展主义的威权政府。东亚地区的威权政体属于这一类。发展主义威权政府的特点是以社会的长远发展为目标,为此经常抵制民众的要求,哪怕这种要求具有道德上的合理性。它尊重市场,积极参与世界分工。东亚经济的迅速赶超与其政府的泛利性和对世界分工的认同关系很大。
第四种威权政体是苏联式的社会主义。苏式社会主义国家具有很强的泛利性,但是,意识形态和对经济规律的错误认识妨碍了它采纳有效的市场制度安排。计划经济在一定时期内可以取得很高的经济成就,但长期却会使国家陷入停滞。同时,计划体制造就了一个官僚阶层,它阻碍社会的创新。■
(作者为北京大学中国经济研究中心教授)
