夏斌南充 夏斌金融改革论:“充分市场化”与“有限全球化”
全国金融工作会议拟于1月6日在北京召开,有关部门拟定了15项重要议题,包括完善金融监管协调机制、加强对金融机构综合经营、改进国有金融资产管理、加快债券市场改革发展、推进政策性金融改革、规范发展信用评级机构等。
1月5日,本报记者就这些热点议题专访了国务院参事、央行货币政策委员会委员夏斌。夏斌曾任职与央行非银司,又长期担任国务院发展研究中心金融所所长,对中国金融改革议题多有参与,在学界素以锐利敢言而著称。
夏斌认为,目前对中央与地方各类国有金融机构的管理五花八门,确实应该统一监管,这是大局、是大前提。同时,这个机构在管理中要讲市场原则、商业原则,不应一味追求金融资产管理“规模越做越大、增值越快”的原则。
近年来国内银行业的发展突飞猛进,但夏斌指出,这是在资本账户没完全开放、利率和汇率机制尚未充分自由化、宽松货币政策刺激下流动性泛滥、增长方式和经济结构未实现彻底转变之前发展起来的。目前这四个因素同时都在发生不同程度的变化,以后银行很难继续按照目前的速度发展。
“因此,应对当前银行的资金期限搭配、贷款期限要有冷静的评估,要看到在经济增长速度下降、货币回归合理供应状况下银行的系统性风险问题,并制定防范方案。”夏斌说。
避免监管套利
《21世纪》:过去十年中,混业经营已渐成大势。您认为未来金融业究竟是会向分业、还是混业的模式发展?
夏斌:我国目前实际上是“跨行业投资、分业经营”,并不是标准意义上的混业经营,即不是独立的银行与证券法人分别直接经营不同行业的证券和银行业务。而允许银行投资设立租赁公司、信托公司投资设立基金公司等,只是跨行业投资。因为下属投资公司经营的是非母公司的主营业务,是分业经营的,而且母子公司分别接受不同的监管制度的约束。
《21世纪》:如果允许混业经营,如何建立必要的防火墙和适当的监管措施,避免出现监管套利机会和监管真空?
夏斌:如果把金融机构“跨行投资、分业经营”称之为混业经营,进一步研究对它的监管问题,这实际上是研究对母与子公司“同一控制权”活动的监管问题,是研究对金融控股公司的监管问题。
对金控公司的监管,我在2000年就曾在《人民日报》等媒体上说过,监管内容主要有五条:一是资本充足问题,防止资本重复计算;二是高管人员的任职监管问题;三是面对复杂的法人结构、业务结构和管理结构而带来的监管问题;四是因集团内不同子公司会计准则不同而带来的问题;五是由于各国监管之间、一国内不同监管部门之间,因政策不同容易造成的监管“盲点”问题。
如何落实这些监管内容,避免出现监管套利?自然要进一步明确谁是金融控股公司的主监管者,以及监管部门之间的监管信息如何充分共享。对此,快12年过去了,中国经济已实现了惊人的发展,但在这问题上,我们的金融监管还处于讨论、研究、磋商阶段,我只能表示遗憾。
《21世纪》:此次金融工作会议的议题之一是完善金融监管协调机制,您认为应如何建立这个协调机制?如何保证沟通的效率,以及解决利益冲突?
夏斌:说起“一行三会”间的协调,我始终认为,不要泛泛而谈,“眉毛胡子一把抓”。第一,首先要明确协调什么?对象是什么?范围的边界在哪?第二,针对这些协调内容,国务院应该制定规范协调的制度。对“一行三会”的部长、局长甚至一般办事人员,要有直接的制度约束力,这是关键。而不是前一阵子涉及几个金融部门的事,由副总理主持“旬会”制度来处理。因为有些事是日常很基础性的工作。
如果建立了协调制度后仍出现部门意见不一致的状况,协调制度本身应内含解决的办法。当然,可能需要建立帮国务院领导定夺决策的咨询机制,对不一致意见拍板的协助机制。由此,各级的权责都会清楚,决策效率就会提高。我认为,解决中国的事,不是不要“设庙”,而是不要动不动靠“设庙摆神”,靠新设机构来解决,关键要靠制度。应该从上到下慢慢培育不靠谁官大、靠制度来解决问题的风气。
《21世纪》:有人建议成立独立的金融国资委,把主要的金融国有资产都纳入进来,与现在的国务院国资委并列。您觉得这是不是一个好的方案?
夏斌:针对目前对中央与地方各类国有金融机构五花八门的管理,全国确实应该统一,这是大局、是大前提。
要统一管理当然要有个载体。这个载体放哪里?放在财政部内肯定不合适,因为工作性质、内容等不同。那么是另起炉灶建机构,还是在“中央汇金公司”基础上改造?我认为关键是比较成本与效率,可以在改造后者的基础上搭建。
在这个问题上,最重要的是,国务院不要陷于部门间在这个机构如何搭建的不同意见的裁决中,重点要对这个新设机构如何管理全国巨额的金融国有资产,提出明确又严厉的要求。应根据中国经济未来的发展进程和经济发展方式的转变,着眼于中国经济发展长远战略,对其提出管理目标、管理原则和一些短期的策略性措施。
这个机构在管理中要讲市场原则、商业原则,不应一味追求金融资产管理“规模越做越大、增值越快”的原则。应该着眼于培育中国金融机构在国际同业中的竞争力。对不同类金融机构的股权,总体上应实行“有进有出、有增有减”的原则。
重视“小而不能倒”
《21世纪》:我国几乎所有的金融机构都存在政府的隐性担保,“大而不能倒”可能导致金融机构超过真实的风险承受能力进行一些高风险的交易,却由全社会买单。随着交易越来越复杂,监管难度也逐步增加。您认为应当如何解决这一问题?
夏斌:你这个问题很有启发性。我国已有个别大银行进入全球大银行的前5名、前10名,照此态势发展下去,再过10年,全球前20名、前50名大银行中会有一大批是中国的银行。这一定是好事?这使人想起日本泡沫破灭前,日资银行曾占到全球前10家银行中的多数。
如何分析这问题?一是可以看到我国的直接融资发展还不够,这对经济长期稳定意味着什么?二是这几年我国银行突飞猛进,但是在资本账户没完全开放、利率和汇率机制尚未充分自由化、宽松货币政策刺激下流动性泛滥、增长方式和经济结构未实现彻底转变之前发展起来的。
然而目前这四个因素同时都在发生不同程度的变化,以后银行大赚钱的局面就能一直维持?还能照目前这个速度发展?肯定不会。由此,对当前银行的资金期限搭配、贷款期限要有冷静的评估,要看到在经济增长速度下降、货币回归合理供应状况下银行的系统性风险问题,并制定防范方案。
《21世纪》:您觉得到什么时候,能够建立起金融机构的市场化退出机制,例如出台金融机构破产法?
夏斌:解决这个问题的关键,先要把存款保险制度建起来。这个问题也讨论十几年了。
《21世纪》:除了“大而不能倒”,您也提到“小而不能倒”,是否指出于对地方政府和银行的信用,以及客户关系的考虑,小的金融机构也不能倒闭?
夏斌:我在《中国金融战略:2020》一书中提到,当前要重视“大而不能倒”的问题,更要重视“小而不能倒”的问题。因为普遍存在的是“小而不能倒”无法得到解决,这是中国目前的现实。
大的问题,经过前一轮改革压力减轻了。小的问题,更是现实问题。有一些机构已经不行了,因为没有存款保险制度,不敢真正实施金融机构破产。由于金融机构只能生,不能死,整个金融改革就难以向纵深推进。从这个意义上说,人家在说“大而不能倒”的时候,我反倒说,要认清中国突出的问题恰恰是“小而不能倒”的问题。
债券市场应尽早统一
《21世纪》:中国债券市场的统一问题已讨论多年,也是这次金融工作会议的议题之一。您认为时机是否成熟,应该怎么解决?
夏斌:解决的时机早已成熟。各银行1996年从交易所债券市场分离出来,当时是因为金融秩序混乱,管不住大量违规资金入股市,银行系统在央行领导下搞了个债券交易市场。当时有一定必要性。但此一时彼一时。
后来金融监管逐步严厉、金融秩序治理得到改善,我在2002年离开央行时说,市场应该统一,有利于提高市场效率。但后来此事反复讨论、反复印证、反复研究了好多年。我认为根本没这必要,统一相比不统一,绝对是利大于弊,只是领导下决心的问题。
在债券统一监管问题上,上世纪末央行把企业债监管职责移交时,从未来市场统一角度出发,曾动议想交证监会统一监管。但因证监会个别领导担心债券市场历史问题太多不愿接受,未实现统一监管,才产生后来的证监会管公司债、发改委管企业债的现象,才产生后来一些专家从理论上去论证公司债与企业债之不同的可笑现象。
《21世纪》:解决中小企业融资难问题,从国务院到各地方政府,从企业到舆论,都非常关注。其中,发展中小金融机构是重要的方面,对此,您是如何看待的?
夏斌:发展中小金融机构支持中小企业发展,固然是重要的一方面。
除去大力发展小额贷款公司、村镇银行两类机构外,关于金融支持中小企业发展我想说三点:第一,在全国广大的县及县下要支持中小企业特别是小微企业,仍要真正培育好农村合作金融组织,这是分布全国农村及小城镇的金融主力军。要鼓励它们真正发挥合作金融的特点。
第二,对交通不便、信息不灵和经济落后、边陲地区的小金融组织,要充分尊重当地实际,不要过分追求不切实际的现代治理架构和监管方式。切忌将监管上海陆家嘴、北京金融街的现代化商业银行监管模式、政策,简单套用在合作金融组织、特殊的金融组织头上。合作金融组织应以县为法人,不要统一到省联社。省联社应只是服务、指导性机构。
第三,对起步于中小城市的中小金融机构,不管是哪类机构,包括有些已经做大的城市商业银行,业务范围应坚守于中小城市,为中小企业服务,这是全国金融模式合理布局的需要。监管政策切忌以其经营业绩为诱导,鼓励其跨区域、跨省域经营,任其将中小城市资金引导到大城市中去。
《21世纪》:您对政策性银行的发展方向是如何看的?特别是国家开发银行。
夏斌:现在对三家政策性银行,大家争议比较大的是国开行。因国开行规模做大了,业务做广了,做到了投行业务。
对此,我的观点很明确。在一国经济崛起、赶超过程中,要发挥好银行的支持作用,更要重视其“政策性”功能。在这次全球金融危机中,发达国家仍很重视政策性金融的作用。与中国当今相比,无非政策内容不同而已。
对中国的政策性银行,我们不必去追求股份制。改善治理机制,股份制并不是唯一条件。更不必去引进海外战略投资者。而且,当前中国不缺商业银行,缺的是有实力的、经营好的政策性银行。因此,不应鼓励政策性银行转化为商业银行,更不应鼓励其向兼有政策性业务和商业性业务 的综合性银行转制。为了发展政策性金融业务,某些业务只要政府明确制度与政策优惠,可以公开招标,由商业银行承担。
面对现在长期已积累下来的问题,只能是在坚持国家创办政策性银行宗旨的前提下,坚持原则,仔细算账,稳妥处置。
《21世纪》:关于信用评级机构您认为应该怎么发展?这次美国危机中,三大评级机构信誉下降了,但最近他们的评级结果对欧元区各国的冲击可谓不小。
夏斌:我只想在评级机构“走出去”方面说三点。一是应支持中国的大公评级公司走出去,中国相关方面应给予大力支持。他们在国际上还很嫩,但中国经济的进一步发展,需要有更多的评级机构参与竞争,公正评级。二是我一直呼吁中国的民间力量应与亚洲特别是东亚、东盟各国民间力量联合,成立亚洲自己的联合评级机构,为发展亚洲债券市场服务。
在这方面,中国是亚洲的第一大经济体,目前相关国家又对我们的猜忌和防范心理很重,所以我们更应高姿态,求同存异,追求把事办好的原则,不必去追求名份或形式上的东西。
充分的市场化与有限的全球化
《21世纪》:前段时间媒体在讨论《基金法》的修改,提出了要增加私募的内容,发改委也刚公布了私募股权投资基金的管理细则。您10年前就做过深入研究,现在有何看法?
夏斌:约10年前讨论《基金法》时,我坚持设“关于特定投资者”的一章,即要写上关于规范私募基金的内容。后不知哪位领导最后定夺删了这一章。最近听说修改《基金法》,有人又提出要增加上,我想这是历史必然,无非是现在有些滞后了。
至于发改委说的产业投资基金,就是私募股权基金(即PE),我一直呼吁,各地政府、各投资者成立PE,不用跑发改委审批,根据《公司法》、《合伙企业法》就可以注册设立。发改委没有必要去直接监管这些投资企业,更不应该实行审批制。
如果要管,应该管入股这些企业的政府资金、纳税人的钱。目前发改委往后退了,说实行备案制,很好。但要严格遵守国务院定义的“备案”内容。备案绝对不是行政审批,通俗说,备案只是“告知”的意义。
《21世纪》:关于宏观审慎管理,央行在说,银监会也在说,市场反应似乎两家都在争这方面工作的话语权。对此您怎么看?
夏斌:关于宏观审慎管理,在上世纪70年代初海外已提出,真正开始认真思考、研究并为国际社会普遍重视,是这次美国危机之后。这方面的内容与范围,各国学者的认识也不完全一致。它既涉及央行的政策,也涉及金融监管机构的政策。目前“一行三会”对此并没有取得共识。但在实际工作中,有些部门的政策已在体现宏观审慎管理的要求。
我认为,联系中国实际研究这一问题,恐怕这次金融工作会议还解决不了,还需要会后进一步研究、磋商与协调。这是件重要的事,但需要慎重的处置。例如,贯彻动态差别存款准备率与贯彻巴塞尔协议是什么关系?存贷比管理与巴塞尔协议Ⅲ、与央行灵活的宏观调控是什么关系?金融的对外开放、地方融资平台的风险与体现宏观审慎管理本质要求下的稳定金融体系是什么关系?这些方面都没有破题。
《21世纪》:您怎样看待中国金融未来的改革和对外开放?
夏斌:从中国未来实体经济发展的需求出发,同时结合现实中国金融供给的特征,即“金融滞后”和“金融弱国”特点,未来金融战略的取向,必须也只能是:在一个历史过渡时期内,国内金融应加快“充分的市场化”,涉外金融包括汇率、资本账户和人民币国际化等应追求“有限的全球化”。
作为一个正在赶超世界第一大经济体的大经济体,我相信中国的运行必然融入国际主流的金融运行方式和机制中。但在这过程中,在林林总总、繁多的金融改革与开放任务中,不管是推进什么事项,其战略视角一定要着眼于以下两点:一是未来的中国金融,应以充分的市场化为导向;二是未来的中国金融,应同时具备在开放中应对任何外部冲击的能力。
