赵秉志的妻子 赵秉志 袁彬:中国刑法立法改革的新思维——以《刑法修正案(九)》为中心

【摘要】《刑法修正案(九)》是我国为适应当前社会形势变化进行的一次重大刑法修正,呈现出鲜明的民主性、科学性、创新性和审慎性。立法过程公开、社会公众直接参与立法过程是立法民主的体现;坚持宽严相济、以问题为导向强化了立法科学性;预防性措施的增设、终身监禁制度的设立和条文关系的调整等表明在立法理念、制度和技术上的创新;审慎回应社会关切、坚持适度犯罪化标志着我国刑法立法理性的进一步发展。

【关键字】刑法修正案(九);民主性;科学性;创新性;审慎性

《刑法修正案(九)》(以下简称《修九》)是我国继2011年通过《刑法修正案(八)》(以下简称《修八》)之后进行的又一次重大刑法立法。相较于《修八》,此次修正刑法的目标和任务更为明确:贯彻总体国家安全观,统筹完善刑法的相关规定;加强反腐败刑事法治建设,完善反腐败的相关规定;落实党的十八届三中全会关于逐步减少适用死刑罪名的要求,做好劳动教养制度废除后的法律衔接。

[1]自2012年9月至2015年8月,此次刑法修正前后历时近3年。

从内容上看,《修九》涉及减少适用死刑罪名、严惩恐怖主义犯罪、加强人身权利保护、维护信息网络安全、加大惩处腐败力度、惩治失信背信行为和切实加强社会治理等七大方面。[2]本次刑法修正体现的民主性、科学性、创新性与审慎性尤为令人关注,体现了我国刑法立法的新思维,值得重视和研究。

一、刑法立法的民主性

良法的产生有赖于民主的立法程序。现代意义上的立法都与民主的理念及制度息息相关,否则将有可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。[3]因此,立法的民主性是现代法治的基本要求和体现,也是此次修法的重要特点。

1.立法公开。立法的民主性以其公开性为前提。“现代立法,说到底是以民主的方式分配正义。倘若缺失立法的公开性,立法的民主性便如沙漠之塔。”[4]立法的公开开放主要体现在两个方面:一是整个立法过程的全程公开开放;二是立法机关场所和立法会议对社会公众开放。[5]

在立法的公开性上,《修九》延续了之前刑法立法的两个做法:一是在草案一稿立法审议后即向社会公布并征求社会意见;二是全国人大常委会对《修九》草案的审议面向媒体公开,允许新闻记者跟踪报道。全国人大常委会对《修九》草案的历次审议过程和内容也得以通过媒体及时传递给社会公众。

与以往刑法立法公开不同,此次修法首次向社会公开了立法草案的二次审议稿并征求意见,历时一个月。鉴于刑法修正案一般经由全国人大常委会进行三次审议后即付诸表决,立法机关两次向社会公布草案的审议情况,基本上已做到了最大限度的公开。这是我国刑法立法在公开性上的新举措,表明我国刑法立法的民主性正在不断增强。

2.扩大立法的公众参与程度。“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接参与影响全体成员的决策。”[6]立法的参与形式反映了民众对立法的参与程度,即民意表达的程度。而扩大立法的公众参与有助于民众感受立法、了解立法,深刻认识法律的权威与价值,从而提高法律实施的效果,也有助于多元利益诉求通过立法程序得到合理的平衡,从制度源头上预防和减少社会矛盾与冲突。[7]

在立法的直接参与方面,《修九》坚持了之前刑法立法的一些传统经验,包括向社会公众征求意见,向有关单位和部门征求意见,向全国人大代表征求意见,向专家学者征求意见,等等。与以往不同的是,此次修法在立法的直接参与方面有两点特别值得关注:一是立法机关十分重视社会各界对刑法立法的参与。

不仅在立法草案研拟前广泛调研,积极听取各方意见和建议,并在研拟过程中召开各种座谈会、专家论证会听取各个单位、部门和专家的意见,而且还首次组织召开了刑法修正案通过前的立法评估会,即2015年8月10日全国人大常委会法工委邀请部分全国人大代表、专家学者、律师和公检法部门基层执法人员,对《修九》草案中主要制度规范的可行性、修正案出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题进行评估;二是社会各界参与刑法立法的积极性非常高。

此次刑法修改因其涉及内容广泛且重要,社会各界高度重视并积极参与。据统计,《修九》草案第一次向社会公开征求意见后,共有社会公众15 096人提出了51 362条意见;[8]第二次向社会公开征求意见后,共有76 239位网民通过网络提出了110 737条意见。

[9]我国立法机关收集、整理了这些意见,并对其中的一些重要意见进行了专门研究,表明立法机关对各方意见的重视,也反映出我国刑法立法的民主性正不断增强。

3.草案临时新增条款。近年来,我国在刑法立法过程中临时新增条款的现象正日益受到关注。例如,在《修九》草案(三次审议稿)中,新增加了暴力袭警从重处罚、取消嫖宿幼女罪和增设贪污罪受贿罪的终身监禁制度等,其中增设贪污罪受贿罪的终身监禁制度尤受关注。

我国《立法法》第29条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”如此规定之目的显然是让全国人大常委会委员和社会各界能够对立法的内容进行更全面的讨论,以保证立法的民主性。

但《修九》草案(三次审议稿)新增的条款只经过全国人大常委会的一次审议即交付表决,尤其是《修九》草案(三次审议稿)新增的终身监禁制度,有不少意见持反对态度。[10]笔者认为,从立法民主性的角度看,全国人大常委会应当将这些涉及重大刑法制度的立法内容交由人大常委会委员进行全面而充分的审议。

但从此次刑法修法的过程看,全国人大常委会和社会各界对这一制度的讨论和研究尚不充分,其做法值得进一步推敲。

二、刑法立法的科学性

我国《立法法》第6条将科学性作为一项立法的基本原则,规定“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”刑事立法的科学性是指创制刑事法律规范时要贯穿科学思想,运用科学技术方法,使刑事法律规范内容全面、系统、明确、协调,富于理性。[11]刑法立法的科学性既应体现为立法内容的科学性,也应体现为立法方法的科学性。

1.宽严相济。宽严相济是当前我国一项基本的刑事政策,其内涵是当宽则宽,该严则严,宽中有严,严中有宽,宽严有度,宽严适时。[12]宽严相济刑事政策是《修九》修法的指导思想,[13]也是衡量《修九》立法科学性的重要标准。

本次修法内容十分丰富,其中,逐步减少适用死刑罪名显然属于从宽的规定,而加大对恐怖主义犯罪的惩治力度、完善惩处网络犯罪的法律规定等则偏向于从严。对此,有观点认为,《修九》是宽严失衡、以严为主,即本次修正尽管在废除死刑与提高对死缓犯执行死刑的门槛方面体现出了从宽的一面,但主要内容还是增设新的罪名、扩大处罚范围与提高法定刑。

[14]不过,笔者认为,评价立法是否全面贯彻了宽严相济刑事政策不能只立足于修正案的内容,还应看到修正案的立法背景和任务。

宽严相济作为一项基本刑事政策,应体现在整个刑法体系之中。在某次局部修正的立法中,因立法重点的不同,其“宽严”不可能做到绝对的平衡,而必然会根据立法的需要有所侧重。

即便如此,《修九》在新增多种具体犯罪并调整许多犯罪入罪门槛、提升相关犯罪法定刑的同时,也表现出从宽的一面:一是一次性取消了9种犯罪的死刑;二是将绑架罪、贪污罪、受贿罪的死刑由绝对确定的死刑改为相对确定的死刑,增加了这些犯罪适用刑罚的选择;三是提高了死缓犯执行死刑的门槛,将死缓犯执行死刑的条件由“故意犯罪”提升为“故意犯罪,情节恶劣”,这有助于减少死刑的执行;四是部分地降低了贪污罪受贿罪的处罚力度,不仅将原来绝对确定的数额改为概括的数额,而且对犯贪污罪受贿罪如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃,避免和减少损害结果发生的,还规定可以从宽处理。

从这些方面看,《修九》无疑很重视贯彻宽严相济刑事政策的从宽一面,体现了宽严相济。

2.问题意识。科学立法是对经验立法的否定。[15]“使一个国家的体制真正得以巩固而持久的,就在于人们能够这样来因事制宜,以至于自然关系与法律在每一点上总是协调一致。”[16]毕竟,“过去的法律是不能约束现在的”,[17]这就要求刑法立法应具有很强的针对性,能切实解决社会需要其解决的问题。

问题意识是《修九》的重要指导思想。在此次修法过程中,立法机关以问题解决为核心,从多个方面增强了刑法立法的科学性。这突出体现在:(1)根据犯罪治理的需要,新增了20多种犯罪。这些“新的规定主要是为了解决目前定罪中的困惑和分歧,统一各地司法机关对这种行为的定性,彻底贯彻罪刑法定原则”,[18]体现了较强的问题意识。

(2)根据司法实践的需要,修改许多犯罪的构成要件,包括扩大行为的类型、扩大主体的范围、降低入罪门槛等。

例如,以伪基站为代表的扰乱无线电通讯管理秩序的行为的入罪,在《修九》通过前,扰乱无线电通讯管理秩序罪的入罪门槛过高,以致该罪自1997年确立以来未有一例判决,成为名副其实的“僵尸条款”,迫切需要刑法立法做出有针对性的调整。

(3)根据刑法治理效果的需要,调整了部分犯罪的法定刑和处罚力度,包括针对贿赂犯罪增加了财产刑、严格了收买被拐卖的妇女、儿童罪和行贿罪的从宽幅度和条件。其立法背景是原有规定针对性不强,且明显影响到了刑法对相关犯罪的治理。

例如,收买被拐卖的妇女、儿童行为和行贿行为分别是拐卖妇女、儿童行为和受贿行为的对向行为,但长期以来,因为原有的规定包含有一定条件下的“免除处罚”,司法实践中基本不追究收买被拐卖妇女、儿童行为和行贿行为的刑事责任,这已严重影响到刑法对拐卖妇女、儿童行为和受贿行为的治理。

(4)根据腐败犯罪治理的实际,调整了贪污罪受贿罪的定罪量刑情节和幅度。这是因为立法机关考虑到贪污贿赂犯罪情节差别很大,情况复杂,单纯考虑数额难以全面反映具体个罪的社会危害性。如果数额规定过死,有时难以根据案件的不同情况做到罪刑相适应,导致量刑不统一、不平衡。[19]

“立法者的任务不是建立某种特定的秩序,而只是创造一些条件,在这些条件下,一个有序的安排得以自生自发地建构起来,并得以不断地重构。”[20]科学的刑法立法应追求刑法能够自给自足地运行并合理建构有序的社会生活。

在我国现阶段,以宽严相济为指引、以问题意识为导向进行立法,反映了我国刑法立法科学性的提升。当然,此次刑法修正过程中也有一些做法的科学性值得进一步探讨。例如,关于刑法的立法理由,此次修法沿袭了过去的做法只作了一个非常概括的修法草案说明,且只涉及修法的一些重大方面,缺乏针对所有条文的立法说明。

三、刑法立法的创新性

德国社会学家达伦多夫认为,社会现实有两张面孔:一张是稳定、和谐与共识;另一张是变迁、冲突和强制。[21]刑法要实现其立法目的,也必须不断适应社会的发展和变化进行创新。《修九》是我国进行的一次创新性刑法立法。

(一)刑法的理念更新

刑法理念更新是刑法适应社会形势发展和犯罪治理的需要进行的必要观念调整,也是此次刑法立法创新的重要标志,其主要体现在以下三个方面: