许成钢2011 许成钢:2014年 中国深化改革的动力在哪里?

任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决

改革的动力何在?这个问题的核心是激励机制问题。在一个官僚体制内,如何解决上下级之间的激励机制问题,决定了这个体制的改革与发展前景。

纵观古今中外的所有官僚体制,各层官僚的激励机制问题都很难得到有效解决。因为在官僚体制下,下级要服从上级,但上级又要从下级那里获得信息,知情的下级很容易欺骗上级。所谓“上有政策,下有对策”,是人们对这种体制的生动描述。

下级为了自己的利益欺骗上级,上级又要根据下级报告的信息来决定是提拔他还是压制他、惩罚他,由此导致上下级官僚之间的激励问题很难解决。当然像新加坡那样的特殊情况,国土很小,无需下级总理就能亲自观察一切时,官僚体制内的激励问题不大。但稍大一点的经济体,情况则完全不同。尤其像中国这样,国土大到连省甚至市一级政府都无法直接观察到实情时,都需要依赖基层报告时,这个激励机制问题就显得尤为重要。

造成中国改革前期 “奇迹”的制度基础是分权式官僚制,即把大量权力下放给地方政府,同时引导地方政府竞赛GDP增长速度,这是一个曾经非常有效的解决各级地方官员激励机制的制度设计。

但是,地区竞争只在特定时期、特定条件下暂时解决了官僚制下激励机制的一部分问题。换句话说,地区竞争GDP只是权宜之计,如果抓紧改革,地方竞争这种机制就可以被更好的机制取代。

任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决,否则即使有好的具体改革措施,也一定流于言辞,无法实施。因此,“改革什么”的问题,与 “改革的动力”问题,实质上是同一个大问题,因为激励机制的解决依赖改革。

为什么地方竞争机制已经难以解决激励问题

在改革开放初期,将经济增长速度作为政府的目标,实际上是改革早期的政治折衷,只是暂时的。市场化的正确方向决定了地方竞争机制可以有效地暂时解决体制内的激励机制问题。但是,此时的中国已不是彼时的中国。中国已经从一个极度贫穷的国家变成了世界第二大经济体。此外,现在各级政府的自身利益巨大,经常同社会利益冲突,经济增长之外的社会经济问题变得越来越重要。

为什么地区竞争不再能继续帮助解决官僚体制内的激励机制问题?基本原因之一是,政府的职能从来不是单一的,世界上不存在一个只为经济增长而存在的政府。因此,政府把经济增长设为目标,只能是权宜之计。若长远如此,一定造成严重的政治、经济和社会的扭曲。基本原因之二是,只要政府的目标不是单一的GDP或GDP增速,地区竞争就丧失了解决激励机制问题的效力。

地方竞争机制一方面推动了GDP的高速增长,另一方面也产生了大量的社会经济问题,如中小企业发展严重受阻、内需低迷不振、收入不平等问题、环境问题、地方财政问题、腐败问题等等。每一个省、市、县都面临着所有这些问题,各级地方政府竞赛GDP增长速度或财政收入,使其中许多问题更恶化。

上述的多数问题在“十一五”规划中全都讲过,解决方案也都讨论过,“十二五”规划又重提,并提出了解决方案。今天这些问题整体上仍没有得到有效解决。为什么这些问题迁延不愈?一个流行的说法是因为增长速度太快了。这个说法是对中国问题的误诊。这些问题不是因为增长速度本身所致,而是因为官僚制下的激励机制造成的。这个激励机制只能激励各级地方政府竞赛GDP的增长,没有办法激励各级地方政府去做GDP之外的事情。

综上所述,地区竞争在过去30多年中曾是解决激励问题的有效手段,但是这种机制早在十年前就已不适应形势。要想解决新形势下的激励问题,必须改革激励机制。