李洪林的否毛特色山地城镇建设的实践与探索 □李洪林

2018-01-31

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文章简介：特色山地城镇建设的实践与探索 □李洪林特色山地城镇建设的实践与探索调研思考保护坝区农田.建设山地城镇工作启动实施以来,云南省各地认真贯彻落实中共云南省委.省政府的决策部署,积极探索,勇于实践.云南省丽江市着力转变城镇建设用地方式,优化城镇空间布局,建成了一批特色鲜明.内涵丰富.充满生机和活力的山地城镇,打造了山地城镇建设的"丽江模式".笔者认为,云南省山地城镇建设处在摸着石头过河初期,一些配套政策尚未建立健全,更需要从实践中积累经验.学习交流.开拓思维.如何在实际工作中落实"

特色山地城镇建设的实践与探索 □李洪林

特色山地城镇建设的实践与探索

调研思考

保护坝区农田、建设山地城镇工作启动实施以来,云南省各地认真贯彻落实中共云南省委、省政府的决策部署,积极探索,勇于实践。云南省丽江市着力转变城镇建设用地方式,优化城镇空间布局,建成了一批特色鲜明、内涵丰富、充满生机和活力的山地城镇,打造了山地城镇建设的“丽江模式”。笔者认为,云南省山地城镇建设处在摸着石头过河初期,一些配套政策尚未建立健全,更需要从实践中积累经验、学习交流、开拓思维。

如何在实际工作中落实“建得起、建得美、建得好、建出特色”要求

提高认识,奠定山地城镇建设思想基础。采取多种形式的学习和宣传途径,及时把云南省委、省政府的重大战略决策与相关要求传达到各级各部门和干部群众中,树立起保护坝区农田、建设山地城镇的全新理念,将“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的城镇化思路和实现“山水田园一幅画,城镇村落一体化,城镇朝着山坡建,良田留给子孙耕”的城镇化目标,贯穿到经济社会发展的各个方面,为保护坝区农田建设山地城镇奠定坚实基础。

突出特色,确立山地城镇建设工作思路。在保护坝区农田、建设山地城镇工作中,紧紧围绕城市发展定位,始终坚持统筹城乡、保护耕地守住红线、节约集约利用土地、优化城镇空间布局、着力探索独具地方特色的山地城镇建设之路五大原则,正确处理保护资源与保障发展、当前利益与长远利益、确保耕地数量与提高耕地质量、保障发展与维护群众权益四大关系,找准山坝结合、山城结合、城乡结合、规划与产业支撑结合、城镇建设与继承弘扬民族文化传统结合五个结合点,推动实现城镇建设用地从主要占用坝区耕地转变为向山地坡地要建设用地转变、城镇建设理念从传统粗放型向节约集约亲近自然型转变、城镇建设模式从“摊大饼”式扩展建设向组团发展型转变、城镇建设风貌从跟风盲从向塑造个性彰显特色转变四个转变,走集约型、多样化、具有地方特色的城镇化道路,大力建设山地、山水、田园城镇,确保坝区优质耕地得到有效保护,努力实现土地高效节约利用和城镇化科学发展。

规划引领,描绘山地城镇建设美好蓝图。始终坚持规划先行、规划统领,贯彻山地城镇建设科学规划理念,统筹城乡建设与保护耕地的关系,全面完善衔接土地利用总体规划、城镇近期建设规划和林地保护利用规划“三规”,强化规划引导和调控,结合城镇规划的功能分区和耕地保有量只增不减的刚性要求,采取“严格保护一批、调整上山一批、新布局上山一批”等积极措施,扎实有序推进山地城镇建设,切实提高山地利用率和山地利用水平,城镇空间布局更加科学合理,用地结构更加优化,耕地和基本农田保护更加有力,绽放出七彩云南山水田城村多彩交融的崭新风姿。

转变方式,实现山地城镇建设组团发展。坚持把转变重大项目建设用地方式作为突破口和关键点,着力统筹经济发展与保护坝区良田的关系,按照“产业集聚发展、用地集约节约”的原则,加强对项目用地的科学规划和统筹布局,切实加大土地供给调控力度,积极引导工业项目向园区集中,严禁占用基本农田,走节约集约利用资源之路,推动山地城镇建设组团发展。

基础配套,突破山地城镇建设瓶颈制约。创新工作机制,积极探索破题之路,充分发挥财政投入的主渠道作用,搭建山地城镇建设投融资平台,多渠道筹措资金。实施交通网络、供电、通信、给排水、绿化、污水和垃圾无害化处理等配套基础设施建设,连通各规划片区之间的基础设施网络,为山地城镇组团建设、连片推进、规模发展夯实基础。

认真排查建设区地质灾害隐患,科学评价风险,采取合理避让和积极的工程措施,确保山地城镇建设用地安全。充分利用各种自然地理条件,因势利导、因地制宜、因势借景,努力使山地城镇与自然共存共荣共雅,打造特色山地城镇。

怎样在山地城镇建设中实现“山水田园一幅画,城镇村落一体化”发展道路

山地城镇特色建设重要的是因地制宜,科学发展。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则,统筹做好“宜建”、“宜林”、“宜草”土地的开发利用,充分利用良好的自然资源、地形地貌特点和一切适建条件,协调局部与整体,突出规划的地域性、生态性、景观性和功能性组合,严格控制空间布局、建筑形态和特色风貌,体现显山露林、依山就势、错落有致的山地城镇特色。

项目设计综合平衡用地范围、面积、可建设用地、原生林地保持率等综合因素和地貌、山形、林地、采光、风向、日照等实地条件,科学合理确定建筑高度、密度、色彩、绿地率和开发强度等控制性指标,严格管控,确保山地城镇保护性开发建设。

按照“统一开发分期建设”的原则,合理安排建设时序,统一平整地块、配套基础设施,突出重点,先易后难,稳步有序推进山地城镇建设。

注重生态优先,实现土地开发利用与生态建设和谐统一。正确处理山地城镇建设与林业保护发展的关系,综合考虑山地生态脆弱性和环境保护问题,重视水土流失防治、环境影响评价以及气候、地貌、水文的综合影响和地质灾害风险评估。

在建设过程中,顺应山地的自然形态,切实维系地貌的整体连续性,维护山地的稳定性,构建良好生态环境系统。严格执行项目环保“三同步”,积极引导项目建设使用无林地或疏林地,保留绝大部分原有林地,预留植树造林绿色空间,严禁各类建设占用水源林和生态公益林,使山地城镇建设真正做到在合理开发中保护,在保护中开发,以最小的环境代价实现最大的经济效益和社会效益,以最小的经济成本实现最好的环境保护,推进山地城镇可持续发展。

注重统筹城乡发展,促进城乡经济社会共同发展。把“为群众解难、给群众方便、让群众获益”作为山地城镇建设工作的出发点和落脚点,着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题,把保护坝区农田建设山地城镇的过程转化为改善民生、提高群众生活水平的过程。

借建设山地城镇的大好时机,统筹集体林权制度改革、土地流转经营制度改革、社会主义新农村建设、中低产田地改造、“兴水强滇”、脱贫致富和山区综合开发等重大措施,整合各类资源,整体推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化,合力推动公共财政向农村倾斜,公共服务向农村覆盖,社会事业向农村延伸,切实做好被征地农民安置补偿,严格土地权属管理,维护、保障农户和林农的合法权益,让广大群众在山地城镇建设中真正获益,真正享受推行用地新政的成果。

注重健全机制,促进山地城镇建设健康持续发展。健全山地城镇建设用地储备机制,将开发土地纳入政府储备,做好相关前期工作,通过市场化优选开发主体,配置土地资源,努力实现土地收益最大化。创新山地城镇投融资机制,广开城镇建设资金筹措渠道,加大山地城镇资金投入力度,为保护坝区农田、建设山地城镇提供有力的资金支持。

大胆探索,积极尝试推行挖潜造地、收储以及招、拍、挂出让、回收资金开发新用地等多措并举的良性循环机制和滚动发展工作机制。

健全规划元素,充分发挥规划引导和调控作用

山地城镇特色建设贵在实践创新。在工作中应以安全为本,保护与建设并重。先治理后建设,先工程措施后开挖,突出适建区域安全性第一要素的重点,着力地质环境调查及项目地质灾害危险性评估,科学划定适宜区、半适宜区和非适宜区,坚决避让灾险,切实治理各类灾害隐患,保障山地城镇建设用地安全。

延伸城市精细化管理模式,引入新型城镇管理手段和技术,加强新建山地城镇管理,保证居住安全。严把项目准入门槛,严守建设规程,确保项目安全、城镇安全。

充分发挥规划的引导和调控作用。强化以人为本、城乡一体、区域协调、集约发展、绿色低碳等现代规划理念,始终贯彻山地城镇建筑美、色彩美、协调美、整体美的建设目标要求,加快编制山地综合开发利用规划。充分利用水面、山丘、农田、林地、草地等生态景观进行分隔,合理划定永久基本农田、建设用地和生态用地,引导城镇、村庄组团式发展,形成依山傍水、错落有致的城镇形态。

最大限度地利用好山地湖泊、山林、水系、湿地等自然条件,借助自然环境、山林景观,依托历史文化、独特的资源禀赋和特色优势产业,建设与自然生态有机结合的独特城市风貌,形成具有典型山地城镇特征的空间形态、经济形态,铸就优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城镇文化灵魂,凸显差异化特征,塑造个性化城镇形象,避免“千城一面”,防止“特色危机”,进而形成强劲的城镇发展活力和竞争力。

强调规划元素的刚性要求。林地控制指标,保留规划区内的农林用地,保留每个规划小地块中的原生林地,保持原生林地保护率不降低。原生林地保护指标,对原有植被较好的原生态林70%以上进行保留,植被较差的原生态林30%以上保留,并将保留下来的大乔木进行编号建档,统一管理;把保留下来的生态绿地纳入规划绿地率范围统一规划,按适当的乔灌比例补植补种统一达标处理。

建筑密度控制为地块的净建设用地,按竖向设计和坡地垂直景观组合建筑,规划区内避免出现大体量的建筑形式,单体建筑的建筑面宽控制在15米以内。

适度引导和规定总体建筑风格、建筑形体与色彩,以主体民族传统的建筑色调为主,通过建筑山花立面等特定的建筑空间表达规划区的文化内涵。

山地建筑按照“依山就势、顺势而建、借水造景,以林建园”的原则建设,采用退台收阶的建筑布置形式,巧妙地应用“错层、掉层、跌落、错叠、架空、吊脚”等接地建设手法,采取下沉院落式、垂直嵌构式、水平嵌构式、全覆土式四种建筑模式,避免高切坡、深开挖和大体量建筑。

道路控制指标。原则采取单行环道设计,严格按照《城市道路设计规范》进行平面线型和纵断面线型设计,局部地段参考《公路路线设计规范》(JTGD20-2006)合理确定场地标高,设置最大纵坡,控制坡长。道路的竖向、平面、主要路口按相关要求设计,高差较大处分台设置挡土墙或进行绿化放坡处理。道路绿化借助山林的造景优势,营造林荫山道在森林中环绕的独特通行与景观效果。

防灾减灾控制要求。规划建设前,详细评估规划区可能存在的山洪、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害。建立完善的防灾减灾管理体系,注意施工过程中可能出现的地质环境改变对工程稳定性的影响,采取相应的防治措施,有效减少和防止人为地质灾害的发生。借助规划区内自然水体的滞洪和调节作用,延长雨(洪)水的地面径流时间,削减洪峰的流量。在规划区修建截洪沟,沿规划区主次干道设置截水管网,就近引入自然冲沟,预防山洪。

生态节能控制指标。提倡就地取材,广泛运用建筑立面与太阳能板一体化等建筑节能技术,推广使用绿色高性能建筑材料,降低建筑能耗。建设山地雨水收集系统,提倡水资源收集及再利用,高效利用资源、节约资源。

项目控制。严格执行国家产业政策,推行产业发展环境准入制度和严格评价考核制度,严把项目准入门槛,严格控制高能耗、高污染、落后产能行业进入山地工业园区,确保引进项目的质量,推动山地城镇建设项目高端化。坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度,严格控制建设用地规模,严肃供地政策法纪,严禁随意圈地占地。

细分项目用地类型,深化项目用地灾害危险性评估,做到建设条件清楚,建设选址科学,隐患排查防治到位,工程措施扎实有效,保证山地城镇建设项目安全。

坚持科学施建,基础配套,促进产城有机融合

协调处理林地保护与山地城镇建设关系。建设山地城镇用地选择尽可能少占或不占用林地,优先使用荒山荒坡地及其他无立木林地,主要选择坡度25°以下的城镇面山和5平方公里以上坝区的周边林地,引导山地城镇建设使用Ⅲ级、Ⅳ级林地,尽量保留森林资源景观,保留古树名木,减少林木采伐,严禁占用水源林,少占公益林,确保25°以上的生态屏障区。

对工程项目建设确需占用征收公益林林地的,依法办理林地管理审批手续,并通过天保工程区公益林人工造林、退耕地造林、防护林工程人工造林和石漠化治理等工程项目增加林地,保证规划期林地保有量不减少。

加强林业、水保、环境保护执法,对山地城镇生态环境进行监测、评估和预警,推动山地城镇在保护中建设,可持续发展。

采取科学合理工程措施。以确保生命财产安全和建筑安全为目标,坚持“预防为主、避让与治理相结合,全面规划、分步实施,因地制宜、讲求实效”原则,突出抓好地质灾害防治工作重点,明确辖区负责、分级管理、谁诱发谁治理的责任机制,借助地理信息系统与遥感技术等先进手段。加强用地区域的地质和地下断裂带动态监测监控工作,尤其要做好古滑坡体、古沉积体和岩溶的勘测,坚决避让地质滑坡地区和有隐患的地方。

加大建设资金投入。切实加大公共财政资金对山地城镇建设的投入支持力度,放大财政资金的撬动作用和市场对资金的乘数效应,整合壮大投融资主体,建立相对集中、稳步增长、滚动发展的山地城镇建设资金投入机制。以合理的收益,激发各类金融组织和社会主体采取BOT、TOT、股份制等投资方式,按照“先期出资、收益分享,依法办理”原则,参与山地城镇基础设施建设。

创新投融资机制,以推动城镇资源资本化和经营城镇资源为切入点,采取发行城镇投资建设债券与市政建设债券、设立城镇化建设产业投资基金等手段,充分利用各类社会资金,形成市场化、专业化的投融资模式,为山地城镇建设提供强有力的资金支持和保障。

加强基础设施配套建设。借鉴城市基础设施建设的经验,汲取教训,克服城市建设“短板”,一次规划到位、建设到位,把空中、地面、地下作为一个整体,将水务、道路、管网和社会服务系统等一体化设计,配套建设供水排水、能源交通、邮政通讯信息网络、学校医院、文体场馆、防灾避险、农贸市场等市政基础设施和公共服务平台,一次开挖埋设完成地下城市管网建设,不断完善城镇的整体功能,提升城镇的承载能力,夯实发展基础,建设组团式山地城镇综合体。

促进产城有机融合。山地城镇的活力和长久生命力来源于强劲的产业支撑和发展后劲,来源于持续推动和引导“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”。紧紧抓住云南省列为全国“低丘缓坡土地综合开发利用试点”的机遇,围绕云南省委、省政府确定的民营经济、园区经济、县域经济三大战役,统筹农民进城与山地城镇建设工作,产业发展与城镇建设并重并举,把引进工业、文化、旅游等产业项目入驻项目区作为深化山地城镇建设的重中之重来抓,切实做到山地城镇发展与产业开发相互支撑、相互促进,推动形成以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展的局面。