周其仁体制成本 周其仁:决定中国经济未来的是这个……

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北京大学国家发展研究院经济学教授周其仁

2008年中国经济如日中天。为什么此后我们这辆车越跑越重,越跑越跑不动了?如果还是从体制成本的角度来观察,会发现这条成本曲线在经历了历史性的大幅下降之后,随着高速增长又重新抬头向上升。

这个问题,在2008年纪念改革开放30年时有过很多讨论。我本人参与其中,写过一篇《邓小平做对了什么》。简要讲,渐进改革留下了不少硬骨头,不少半拉子改革工程,同时高速增长又不断引发新问题,加到一起,体制成本先降后升,横看过去像是一只碗的侧影。

法定成本上升,企业负担加重

第一项是法定成本。企业在市场竞争中,有一块成本是供求竞争决定的。比如家家想要更多土地,竞拍过程就提升土地价格,也增加企业用地成本。家家争相雇人,工价也不免上升。大家争原料,原料涨价,成本也上升。

不过真实世界里,还有一类成本是法律规定必须缴纳的成本,带有强制性,不缴即犯法。从1995年到2012年,全国名义GDP总共增加了8.6倍。同期,全国工资总额增加了8.8倍,比名义GDP总量的增加略高一点点,那基本是在市场上形成的。但法定成本升得很急:同期全国税收总共增长了16.7倍,比劳动工资总额的增长速度几乎高了一倍。政府除税收以外还有其他收入,同期增长了18.8倍。

还有社会保障缴付,那也是一种法定成本,1995—2012年间全国共增长了28.7倍。社保缴付法定在工人、企业的收入里抽取,这点不是问题。问题是法定的缴付率是否合适?

中国的社保缴付率比不少发达国家还要高,历史原因是过去的体制靠每个企业的年轻工人保老工人,没有统一的社会保障基金,国企一旦经营亏损、清盘,无从对老工人负责。到了20世纪90年代出现大批国企破产、工人下岗,匆忙建立社保体系,欠账太多,不得已把社保缴付率定得偏高。

当时及以后,学者做了研究,也早就形成了政策建议,就是要把部分国有资本划到社保基金,以多年形成的国有资本来充当社保资本,减轻当期企业的社保缴纳负担。

但建议归建议,迄今为止划入社保的国资太少,企业的社保缴纳负担还是偏重。

法定成本里增长最为迅猛的是土地出让金。本来1988年《宪法修正案》白纸黑字写明,“土地的使用权可以依法流转”——从来没有限定只有城市国有土地才可以流转,农村集体建设用地就不得流转。但实际上,“依法流转”之具体法规,仅颁布城市国有土地的流转规定,一直没有关于农村集体土地流转的全国性规定。农村土地剩下华山一条路,就是由政府征收,再由政府以国有土地的名义出让给市场,政府则收取土地出让金。

1995—2012年间,全国土地出让金共增长了多少呢?64倍!从市场角度看,“土地出让金”是企业、个人获得土地所不得不缴付的使用费,构成生产和生活的成本。这笔开支,在总量上的增长速度,快于名义GDP增速7倍以上。这些统计数目说明,在中国经济高歌猛进、进位到世界第二大经济体的过程中,早年的放权让利也转为法定成本重新上升。

法定成本跟供需竞争形成的成本不同。供需竞争形成的成本,经济下行随着向下调整,比较有弹性。调整法定成本,要层层反映情况、提出请求呼吁、召开各种会议,有的还涉及修订法规,程序上麻烦很多。2016年经济工作部署“三去一降”,其中降成本是重要一着,很多地方梳理哪些成本要降,但梳理出来的许多项目省里也解决不了,要上报中央。但就是到了中央,修订法规也不是说办就能办的。

市场准入的成本

市场准入的难易程度,并不是全部由市场本身自由决定的,而要取决于相应制度与政策。中国的情况是,市场逐步开放,每开放一步准入,很快形成激烈竞争格局,甚至形成供给过剩,需要开放新市场,找到新准入。但很多潜在市场的开放壁垒过高,陈旧观念与既得利益联手把门,就是不让竞争机制发挥应有作用。

观察经济现象,虽然下行“压力山大”,似乎没生意可做,但同时还存在诸多领域严重的供不应求。明明有市场机会,就是不允许人们对这些机会做出反应。这些人为的摩擦和阻碍也是一种体制成本。

以医疗服务为例,“医改”改了多少年,大城市好医院排长队差不多还是依然如故。新一轮医改是2007年发动的,国家投入了多少亿,但医疗服务的改善与投入的资源远不成比例,还是供应满足不了需求。这方面总不能说产能过剩吧?卡在哪里?卡在医疗服务准入、卡在不当价格管制。

这几年儿科医生短缺成了大新闻。不是没有后备医生,每年都有数目足够用的医学院毕业生。但后备资源的充分利用、形成有效供给,需要相对价格信号的指引。问题的症结是儿科看病奇难,但是在相对价格方面得不到一丁点的反映。不靠市价信号,怎么有效配置资源包括后备资源?只好天天喊口号。喊了这么多年,不管用还在那里喊,也不管有人听没人听。经验证明,准入与价格机制对资源配置效率有决定意义,因此要持续扩大准入、解放价格。

大城市出行难,也是多年痼疾。移动互联网起来以后,让共享出行成为可能。但技术上可能,还不等于经济上可行。首先是传统出租车行业受冲击,因为原先潜在的供给,现在成为现实的竞争对手。其次,交通的管理也面临新问题。

但是打车便利了,是基本事实,总不能因噎废食吧?更一般性的问题,创新口号很时兴,但创新真的要发生,一定触动在位经营商,也一定引发新的管理问题。有问题解决问题,不能一棍子打死,否则,“创新”口号喊得再响,也难以落地。

土地供应的难题

在现行土地制度下,地方政府成了工商用地的唯一供应方。讲过了,地方政府的特征是“画地为牢”,即每个地方政府只能对自己行政管辖范围内的事务负责,不能越雷池一步。但是改革开放几十年了,人口劳力、经济资源、投资项目皆可流动,且流动的范围大大跨越县、市、省的行政边界。人往哪里去、钱向何处流、项目到什么地方落,并不由行政等级决定。在此种情况下,用地供应由各地政府主理,断然难以合理匹配供求。

房地产调控了这么多年,每次宣称的调控目标究竟达成没有?恐怕是渐行渐远。全国一道令收紧供地,热门城市房价应声而涨;一道令放松供地控制,“空城”“鬼城”趁势扩大,“房地产过剩”愈演愈烈。来来回回多少回合,土地的供给侧改革,始终排不上日程。

还要补充,城市用地不仅是平面的土地,还涉及土地利用的密度,即容积率。这在现行体制下,城市用地的容积率决定,也一直是行政权力的囊中之物。有一整套城规法规,又有一套审批程序。外加理论家的帮忙,提倡所谓“城市建筑不自由”(其实是只有行政权力的自由),完全无视的一个基本事实,是在人口、经济、技术、管理等综合压力下,全球有影响力城市的平均高度一直持续增高!

伴随都市的合理增高增密,则是“城规管制改革”积累了不少值得借鉴的经验。

听任“平面土地观”及相关制度安排占据上风,不但过度管制带来的腐败挥之不去,还严重妨碍城市供地对需求做出较为灵敏的响应。

移动、退出的成本

还有一个成本是移动、退出的成本,早期遇到的问题是市场割据,有的地方政府为保护本地产业,禁止、限制外地产品进入。现在这种事少了。但出现了新问题,本地公司一旦做大要把总部搬去其他城市,就不让走。

这也构成“地方竞争”的一个组成部分,各地招商很积极,招来了就不让走。政府的组织特性是划分行政辖区,但企业、产业的发展要跟着市场走。由税收、GDP政绩推动的“地方竞争”,优点缺点并存,但是市场关系越发展,过去管用的那一套招商引资战略,越成为继续发展的障碍。为什么老喊要调整结构?从微观上看,其实还是企业进入、退出的体制性摩擦偏大,一个地方的最优布局,与大市场里的最优布局,不是一回事。

现在农业发展遇到瓶颈,要害是农业没有竞争力。避开结构变革,靠补贴解决不了这个根本困难。结果用财政补贴刺激的粮食生产,在市场里根本销不动,全在国家仓库里。问题在结构:农业占全部产出的比例是9%,去掉其中补贴因素,不到9%,但从事农业劳动的劳动力占多少?如果也是9%,那农业劳动得到的就是平均收入。如果是从事农业的劳动力占16%,那么农业收入只有平均收入的一半。

年年说农民增收重要,真正的症结是让低于平均收入水平的农民退出农业,为此要做点调查研究,看是什么因素妨碍这部分农民退出来,就是免税起了什么作用?价格补贴起了什么作用?土地承包关系,以及户籍、宅基地政策起了什么作用?在调查的基础上研究决定政策。

要看到,全球竞争格局已经发生了变化。中国刚开放时,那可以说跟发达国家是两个海平面,那时比我们穷的国家有,但没产品可以出口。今天全球局面更像一个三明治,发达经济体增长很慢,但还是拥有原创的创新优势,总冒出一些具备独到性的新技术、新产品、新产业引领潮流。

往下看,越南、印度等一批发展中国家成为新兴市场经济体,由于开放比中国晚,成本优势比我们还显著。中国被夹在全球三明治的中间,独到性优势尚不显著,但成本优势却又丢失了不少。

竞争格局决定了中国经济突围的两个方向。一是扭转成本曲线,特别是体制性成本上升过快的不良势头,争取通过深化改革再次大幅度降低体制成本,延续中国经济参与全球竞争的比较优势。二是鼓励创新,培育中国经济的独到性优势。这两个方面都离不开深化改革。

体制成本不但决定中国经济的过去,也将决定中国经济的未来。

作者:北京大学国家发展研究院经济学教授周其仁