【共享经济税收】共享经济发展推压税收征管升级
共享经济指个人或组织以共享使用权为目的,通过互联网交易平台实现闲置资源社会化再利用并推动社会经济发展的商业模式。自2016年政府工作报告首次提到"共享经济"后,党中央、国务院相继出台了《关于促进绿色消费的指导意见》《推进"互联网 "便捷交通促进智能交通发展的实施方案》等政策文件,明确鼓励发展共享经济新模式。目前该模式已在交通出行、网络直播、短期租房、知识技能等多个领域获得全面发展。
据国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告2017》显示,2016年共享经济市场经济交易额高达34529亿元,同比增长103%,预计到2020年共享经济交易规模占GDP比重将达到10%,整体呈年均40%指数级增长趋势。
以2016年度全国GDP总量74.4万亿元,税收收入11.6万亿元为准,可粗略计算出当年共享经济应创造税收收入5385亿元。然而,当前共享经济相关产业的税收状况却不甚理想,网约车、网络直播行业的偷漏税现象尤为明显。因此,完善共享经济税制建设、提升税收治理能力已迫在眉睫。考虑到共享经济有别于传统经济的新业态特征,应从其核心数据价值和交易信用基础着眼予以应对。
共享经济深度利用数据资源对现行税收征管模式增加信息化压力
共享经济通常的商业模式是通过互联网中间平台整合大量供求双方的交易信息,有效解决传统经济中阻碍交易达成的信息不对称问题,满足需求方的个性化定制要求,并进一步打破以实体经营场所为组织形式的传统交易关系,使得大量个人成为交易主体。
不难发现,共享经济对信息数据这一核心商业资源的挖掘和使用更加充分和多元,相比传统产业中对土地、石油、煤炭等原始生产资料的有限利用,信息时代下数据大规模聚合形成的商业资源内涵更加立体化、人性化、技术化。数字经济已成为实现健康可持续发展的重要保障,固税法将数据资源这一重要生产要素纳入规制范畴只是时间问题,但在具体操作上仍然有以下显著问题。
第一,税收征管部门全领域数据收集困难。传统商务模式以电话、传真甚至人力的方式收集商务信息的方式对小范围市场环境的影响不大。随着互联网逐渐普及,信息传输渠道大幅扩充,共享经济在全领域、全行业、跨区域交易的同时,能够收集到细致、多样、个性的用户需求,并有足够的技术能力应对互联网中极短时间内几何倍数增长的商讯信息。
其在数据信息收集上的覆盖能力,既为共享经济参与者提供广阔利润空间,也向共享经济监管者,尤其是税收征管部门是否具有同等监控技术能力提出了挑战。
第二,实时数据传递难以即时。在共享经济模式中,交易主体间的信息收集、传输方式已不再借助电话、传真或人工等方式与客户进行实地沟通,即便客户群体基数扩大、企业组织膨胀,信息传输通道仍能保持有效通畅,并保证在瞬息万变的行业竞争中获取主动。
相较之下,税收监管者的信息传输环节却受到来自政府机关内部的体制阻滞。加之外部市场竞争压力与公众参与度不足,税收利益相关部门在组织形式与责任机制上存在殊异,线上信息管税面临线下税管执行的分工不清与决策不明等问题。
第三,高精准数据反馈难以形成要求。共享经济交易主体的信息收集便捷、传输周期较短、决策反馈及时,最大限度降低了信息在各环节被人为再加工的可能性,使得最终到达卖方终端的信息与源信息基本相符,故依据此执行的交易行为能够准确回应客户需求,进一步提升客户体验。
反观税务机关在数据收集和传输上深度利用能力不足,在数据结果反馈层面上也必然无法同市场主体相提并论。面对社会公众日益强烈的税收权利意识,税务机关如果无法及时提升纳税人的信息服务体验,那么其对党中央"放管服"政府改革要求的贯彻落实就只能流于形式。
共享经济高度依赖交易信用对税收征信体系化提出新要求
共享经济相较传统商业模式的显著区别在于互联网中间平台主体的存在,而该交易主体除聚合供需信息外,另一重要功能便是信用担保。实际上,共享经济是基于陌生社会成员之间的信任而发展起的经济模式,信用度、便利性和参与感则是推动共享经济发展的主要因素。
通常认为,交易信用会随着市场博弈次数的增加而提升,但在互联网环境中,供需双方时空条件迥异,难以进行多次博弈,故信用度下降将最终导致分享策略失败。如何提升交易信用,便成了共享经济健康发展的核心命题之一。
自最初的电子商务阶段始,买卖双方的交易信用问题,便一度制约着互联网经济形态的发展。互联网中间平台的应运而生及发展完善有效弥补了信用风险所带来的交易安全问题,保证了供需双方在虚拟环境下交易的真实性。同时,各中间平台的示范作用与品牌价值亦得到了巩固与推广,其中尤以eBay和淘宝为代表。
此类平台经由引入包括买方售后评价、卖方声誉评级、第三方支付等信用治理技术规范引导交易行为。目前,共享经济中的各类网络平台基本沿用了其线上信用模式,此模式对供需双方使用者的信用管理,已成为维护共享经济交易秩序的必要环节。
因此,对共享经济的现有税收征管,也一定程度上依托网络平台的技术优势与独特地位进行税收数据搜集和稽查奖惩。
但随着共享经济的深入发展与分工细化,线上信用管理在面对个人对个人(P2P)这一新型模式时,却难以奏效。譬如,网约车和网络直播行业,巨量零散分散的交易参与者使得其在平台上注册备案的税务身份真实性存疑;信用管理模式无法精确反馈个人信息,致使网络平台和税务机关均难以对其进行有效监管。目前,出于对共享经济鼓励保护的政策态度,P2P模式中的税务实践进退维谷,税源缺失与监管缺位并存。
以信息管税为抓手提升政府治理能力与更新政府服务理念
尽管共享经济并未彻底颠覆传统经济的生产和消费理念,但在解决供给和需求之间的信息不对称问题上,共享经济仍具有显著优越性。从这个角度看,共享经济的创新之处在于实现了生产要素与市场需求的平台化数据对接,有效降低了交易成本,但因其网络虚拟特征导致交易风险一定程度提升。
税收制度因其须及时回应经济发展需求,故税收治理能力需与特定经济社会发展阶段相适应。面对共享经济对数据资源深度利用的突出特征,我国税务机关已全面推广"金税三期"税务管理系统,基本达到了信息化要求。
但相较于共享经济中对数据资源充分立体地挖掘与使用,税务机关的"信息管税"仍停留在无纸化、联网化相对初级的阶段。此外,共享经济中的数据资源已经逐渐实现了智能化和定制化,大数据与云计算技术下的个人信息已不再是单纯的平面符号,而是蕴含着习惯喜好、决策参考和结果预测的多元拟人模块。
这种非自然的商业资源若仅简单被纳入以往规制传统生产要素的税管体系,必然导致从治理理念到治理手段的全面错位。
结合目前我国政府大力推动的"放管服"职能转变进程,加之税收制度对于社会经济发展的敏感度与即时性,针对共享经济着重强调以税收征管为代表的国家治理活动应在观念上明确"数据资源、数字经济"的内涵与范畴。具体言之,包括:第一,依托"信息管税"理念,进一步厘清数据信息的资源概念及特征;第二,逐步调整以实体组织为课税对象、仅靠"以票控税"予以征管的流转税制;第三,税务机关在布置监控点时应兼顾供需双方与中间平台。
需要强调的是,关于共享经济税收治理的发展方向,应始终坚持服务型税务征管的出发点,在充分调动和发挥新经济业态活力的同时,逐渐固定为体现自然人权利义务关系、依托收入支付信息的电子化综合个人所得税和由最终消费者承担的数据资源消费税。
以税收征信为核心贯通社会信用体系建设
据国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告2017》及国家信息中心分享经济研究中心主任张新红、副主任于凤霞的论断,"不断完善的社会信用是分享经济崛起的必要基础,也是我国数字经济实现健康可持续发展的重要保障"。
可以说,共享经济的迅猛发展既对社会信用体系的建设提出了挑战和要求,也为信用体系的完善发展提供了重要的信息技术支撑。然而,我国社会信用体系建设仍处于起步阶段,目前已经成型的信用体系包括:市场交易信用信息平台、政府公共信用信息平台、银行金融信用信息平台三类主要的信息共享渠道。
其中,共享经济条件下的市场交易信用体系主要依托于各平台的线上大数据征信模式,政府公共信用体系则涵盖税收、医疗、养老、司法等领域,而银行金融信用体系则着重于收入、支付等资金流通环节。
学界一般认为,信任机制的形成有赖于市场驱动型信任机制与制度约束性信任机制的协同作用。在前述我国三类信用体系中,政府公共信用体系作为鲜明的制度约束机制,具备先导作用,而其中尤以税收为前提:公民及法人组织的税收义务由国家宪法予以规定,在政府征信活动中应无条件遵从。
相较医疗、养老、教育等自愿行为,政府公共信用体系有着无可替代的合法性基础。在具体操作过程中,可分为四步:第一,完善法律法规对税收征信活动的赋权基础和操作规范,做到"有法可依、有章可循";第二,实现对医疗、养老、教育、司法等其他政府部门信用数据库的联通共享;第三,税务机关协同大数据征信机构、银行金融机构在法律授权范围内选择性采集纳税主体的交易与资金信用信息,并着重保证信用信息系统安全,避免个人信息泄露。
第四,统一信用数据接入标准,在整合税务信息并进行大数据和云计算分析后,向前述信用体系进行结果反馈及社会公开。
依法推进税收征信机构建设,实现税务征信的共享性联合
2016年12月,国家发展改革委联合中国人民银行、中央网信办、公安部等9部门发布《关于全面加强电子商务领域诚信建设的指导意见》,明确要在电子商务领域加强信用建设,建立健全实名登记和认证制度,完善网络交易信用评价体系。
当前我国信用体系建设尚处于起步阶段,信用评价机制、征信企业及社会公众守信意识均存在不同程度的欠缺。然而,移动互联与第三方支付等信息技术手段的迅猛普及使得基于巨量电子数据分析、预测、反馈的大数据征信成为可能。
分享经济作为新兴经济形态,对于包括税收在内的既有监管体系均产生了猛烈冲击。其对交易信用的高度依赖在前文已有论证,政府部门征信机构与社会征信企业的发展成熟无疑是突破分享经济发展信用瓶颈的机制前提。
聚焦于分享经济税收领域,当前纳税主体的信息保护和使用机制尚不明确,各级税务机关理论上负责各自辖区内涉税信息的收集、存储和维护,然而保障分享经济中纳税人个人隐私、交易安全并合理利用的规范仍然是一片空白。2013年1月发布的《征信业管理条例》的规制对象也仅限制为"企业、事业单位和国家设立的金融信用机构""国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定,不适用本条例"。
税务机关虽然不适用于该条例,但不意味着税收监管不需要征集信用信息,更不能说明税务征信的标准会低于一般企业从事征信业务的法律标准。该条例中明确规定了征信机构不得采集个人收入、存款、有价证券、不动产等个人信息。
实际上,前述征信范围应同样作为底限,严格约束政府征信机构进行收集。然而,众多分享经济平台为了扩大利润,通过对大数据征信公司所采集的地理位置、转账记录、出行方式、消费类型等不受限制的关联数据进行还原分析,使得个人收入水平、消费习惯、工作居住地点被间接披露。
无论是间接还是直接的信息泄露,社会公众的担忧与反感与日俱增。若包括税务机关在内的政府部门对其征信活动仍不进行制度约束,那么因更加敏感的企业与个人涉税信息保管不当所引发的社会风险,将更加难以管控。
对此,在社会信用基本法律缺失的情况下,建议国家税务部门制定《税收征信管理条例》,对各级税务征信部门的职能划分和职权范畴进行明确规定,逐步完善分享经济中涉税信息保护和征信监管的顶层设计,为分享经济领域大数据税务征信设置规则底线。
其次,针对分享经济中对社会信用信息采集的迫切需要,可尽快出台《分享经济税收征信管理办法》。一方面,在各区域或行业间进一步明确税务部门收集的信息范围,严禁对不必要的关联性和衍生性个人隐私信息进行数据比对和场景还原。
另一方面,积极衔接既有社会信用评级体系,为纳税人建立税收信用档案。该评价体系可将纳税人的税务登记、纳税申报、税款缴纳等记录作为主要指标,根据纳税人的过往行为进行客观评价,定期于国家税务总局网站公示评价结果,从而加强公众参与和公众监督作用。
2018年1月4日,中国人民银行发布"关于百行征信有限公司(筹)相关情况的公示"。百行征信有限公司简称"信联",是在中国人民银行指导下,由芝麻信用、腾讯征信等8家市场机构与中国互联网金融协会,按共商共建共享原则,共同发起组建的一家市场化个人征信机构。
早在2015年1月,央行便已下发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》,同意芝麻信用等8家机构试点开展个人征信业务,并计划以"个人征信牌照"的方式开放该业务。
然而,8家试点机构都想形成业务闭环,将各自的数据信息视作核心资产,不愿进行行业间共享,因而导致信息孤岛现象、信息过度采集等不良后果。鉴于上述情况,央行迟迟没有向8家试点征信机构下发牌照,而是最终以成立"信联"的方式,打破第三方征信平台间的信息藩篱,进一步实现金融征信平台与第三方征信机构的深度融合。
该案例尽管主要以当前P2P个人融资信贷为着眼,但其为政府各职能部门如何利用自身征信优势融合既有社会信用体系提供了参考借鉴。特别是税务部门,在政府公共信用信息平台中,税收相较于医疗、养老、司法等领域的重要性更加突显,其自身对市场交易信用信息平台的需求度也相较其他领域更高。
因此,借助税务部门自身的职能特点,可通过牵头发起税收征信的社会信用联合机构,将政府部门和金融机构在信用信息采集方面的权威性和完整性资源优势,同大数据征信机构在信用评级和应用方面的先进性和灵活性技术优势有机结合,使得制度约束信任机制与市场驱动型信任机制在分享经济模式下协同发展。
就具体操作层面而言,国家税务总局可联合中国人民银行指导相关行业协会,同包括芝麻信用、腾讯征信和聚信立等第三方征信机构共同构建信息共享机制或商业实体。其中,税务总局与央行提供公共信用数据和银行金融信用数据,第三方征信机构提供其线上信用评估数据。
三方针对税收征信的信用评级,以税务机关的最终分析比对为准。该税务信用评分确定后,及时反馈于银行金融平台及个人征信平台,作为重要的信用指标,银行和经营者可更加真实、便捷、广泛地选取融资或交易对象。
此模式一旦实现,不但融通了税收信用、金融信用与大数据征信三大信息平台,更有助于线上线下信用机制的联动,税务机关对于失信人员的税收稽查也将极大提升信用评价的惩戒与警示力度。
在分享经济及"互联网 "新形态下,大数据征信已成为分享经济领域的重要布局,对税收在内的国家治理能力提出了要求与挑战。在深刻认识及把握分享经济的运行基础与核心价值后,针对性地从交易信用方面入手,促进税收征信的社会性联合与融通互动,不仅是回应社会经济发展需要的应有之义,亦是税收治理能力现代化进程的必经之路。
【本文作者为南开大学法学院教授、博士生导师;本文系南开大学基本科研费项目"网络与信息法学的理论与实践"(编号:63185030)的阶段性成果。同时,受到南开大学2016年百名青年学科带头人培养计划的资助】
