【县委书记权力】历史的倒影:县委书记与知县权力对比
汉代小吏的升迁路径是很宽的,他们可以做到两千石大员。自隋唐有了科举制以后,对县级以上的官员,资格上有了严格的规定。这样有利有弊,弊端是仕进途径太过于严格,一些有本事的基层小吏,由于科场失意,只能沉沦于底层,心生怨愤或者完全靠蒙蔽官员、敲诈百姓为生存之道。
但科举制延续千年,对政权稳定利大于弊,这种严格的资格考试至少杜绝了地方政治权力掌握世家手中,避免官员和富商子弟靠关系和金钱,随意进入官场。以明清为例,出任知县的大多是新科进士,知府以及更大的官员,大多从知县级别的官升迁上去的。
很少一部分声望很高而幸运的生员和举人,可以通过“拔贡”、“大挑”的方式进入仕途,担任县令这样的低级官员,但程序异常严格。因此,除了现代制度下的选举,科举应当是程序相当公正的官员选拔形式--而民选为主的现代制度下,也是选票和考试相结合,地方主要首长是选举,大多事务官是通过考试的“科举”产生。
科举之路是很艰难的,举人以上(包括举人)的功名一律通过考试,很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力垄断,除了皇帝以外,其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。
海外史学家何炳棣通过研究得出结论,明清社会阶层构造具备相当的流动性,明代进士中出身三代平民之家者占总数一半,明清五百五十年间,三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数百分之六。因此,我们看到,《红楼梦》中因军功起家的贾家,高层权力斗争固然加速其败落,但几代子孙少有人通过科举仕进,那么这样在政治地位上吃老本的大家族也必将慢性衰亡。
反观今天,县委书记、市委书记这类在政治结构中非常重要的职位,其标准说起来要求非常之高,政治素质、业务水平、个人品德都得出众,但这些标准是虚的,可操作性不强,唯一的刚性标准:他必须是执政党的一名党员。因为根据宪法,我们的国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家,而执政党是无产阶级政党,是工人阶级的先锋队。
所以担任地方党委要职的人,理论上讲不需要什么资格,谁都可以当。一旦没有严格的准入资格限制,谁能担任那个职务,名堂就更多了。
如果不凭严格的考试取得资格,而选举又不够公正公平,则通过非正常方式取得官职的“备选人员”则必然基数大、门槛低,那么出身世家、父母当过大官的子弟,或者手中有钱的人,取得市委书记、县委书记这类职位的可能性,比明清时代的官宦子弟、富商子弟容易多了。
过去的捐官,多是候补资格,而且被正途出身的看不起。如今没有“正途”、“别途”之分,大家都是上面提拔的。近些年来,对官员的学历,组织部门有所要求,但今日取得大学文凭的难度和古代科举是不能相比的,尤其各种党校的文凭也管用,即使此条途径被堵死,在官学一家的今日,官员在职取得博士学位也不是难事。
有人会问:现在公务员考试不是也很严格么?但公务员考试选拔的是科级以下的官吏,副处以上的不必通过统一考试,可以直接任命。试问,今日在任的县、市委书记,几人是通过统一的公务员考试进入仕途?公务员考试反而给我的感觉是:做小吏资格要求很严,做县处级以上的官员,则不需要很严的资格考试。
如此选官方式,类似魏晋时期的“察举”,靠大官推荐,出现了“举孝廉,父别居;举秀才,不知书”的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族,比如原辽宁省阜新市委书记王亚忱,执掌该市十余年,影响无处不在,退休后还威风凛凛,他的女儿是市公安局副局长,儿子是市公安局刑侦队队长。
授权方式之对比
授权方式和官员选拔方式是一对孪生体,授权方式深深地影响着选官方式。
中国帝制结束之前,有两种授权方式,这两种授权方式的权力来源是一样的:“受命于天”,“君权神授。”
在秦统一六国之前,是真正的“封建”。“封建”时期是分级授权方式。周朝分封了许多诸侯,授权给他们,他们在自己的封地里,又授权给各大夫。授权以后,诸侯就要尽到一定的义务,如岁贡、出兵勤王。(所以楚子贡包茅不入,其他诸侯就有理由讨伐他;幽王烽火可以戏弄诸侯。
)天子只维持诸侯之间的公共秩序,不要自行攻伐,周王室几乎不管各诸侯国内政,因此在自己的封地里,诸侯和大夫俨然一个小国王,他们自行征税,自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。
但这种分级授权形式时间一长,就有一个弊端,会产生弱干强枝的政权结构,分公司实力大了,不把总公司放在眼里。周室衰微,诸侯争霸。
秦以后,行郡县制,影响至今,所谓“千年犹行秦政制”。许倬云说:“秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权,权力只有一个来源--皇帝。
知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是为了替皇帝替朝廷办差。知县的权力并不是知府给的。
因此,明清政府最低一层的首长知县,都是朝廷任命并考核的,清朝皇帝召见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。因此,当时下级虽然也得奉迎上级,毕竟天下之大,朝廷对信息的掌握是有限的,得罪上司会十分麻烦,但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的,顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。
如今的县委书记、市委书记权力从何而来?如何授权?是分级授权还是直接授权?是,也不是。因为整个政权的权力来源既非受命于天,也非西方国家那种选举制度下的选票,而是用“一切权力来源于人民”来回答,用“一切权力”这种政治性话语来解释,可以说县委书记、市委书记的权力来源、授权方式是非驴非马的混合形式。
按照宪法,中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式,由公民授予的,但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是,任何一个行政辖区内,最高权力是由当地党委的一把手掌握。中国现实的政治,就是一把手政治。
那么,党委的一把手,也就是说县委书记、市委书记,谁给他授权?从理论上说,根据党章,他是由该县、该市党代会选举产生的,由该行政辖区全体党员授权给他,这看上去近似于一种民选形式,来源于选票。但在实际操作中,都是上级组织部门考察、上级党委开会、上级党委一把手拍板决定的,可以说,真正的权力是上级党委一把手授予的。
按照权力和责任对等的原则,那么县委书记、市委书记名义上要向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责,实质上只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。
这种实质上的分级授权,其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部,省管地市一级干部,地市管县一级干部,县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好,就行了。其他更高级别的管理层,对他鞭长莫及。而今我国的行政级别又是中国历史上层级最多的,有中央、省、市、县、乡镇五级,行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。
权力大小与监督机制之对比
分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式,就可以得出一个结论,今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。
地方首长手中的权力,我以为首推人事权。在上文已经分析过了,明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督,其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县,包括自己周围入品的僚属,如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的,他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。
而今的市、县委书记对低一层次的官员,如市委书记对市委市政府各局、办,各县区正副职;县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权,甚至自己同层级的其他官员,包括各常委、政府的正副职、法院院长、检察院检察长,虽然由上级组织部门考核,但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。
再加上现在的官员职数,四套班子加起来,可能数十倍于明清时期,明清一个县从八品以上的官员有几个,今天一个县处级、科级官员又有多少?
分析至此,我们就能知道为什么现在买官、卖官之风如此之盛。古代包括明清两朝也有卖官鬻爵之事,但卖官之权,全国都集中于吏部。而今每个市委书记、县委书记如果想卖官,都能做到,而且官员的职数远远多于古代。卖官既然操作起来更方便,可卖的总量更大,那为什么不卖呢?而且卖的是别人“寄存”在自己那里的东西,得到的利益却属于个人,多合算的买卖!
除了人事权,今天的市、县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜于古代知府、知县。
我们知道,中国古代长期是个农业社会,知府、知县守牧一方,从“守牧”二字可看出其有无为而治的一面,治民之术,我国传统上是儒法、黄老兼用。《明史·职官志》载:“知府掌一府之政,宣风化,平狱讼,均赋役,以教养百姓。
”“知县掌一县之政。凡赋役,岁会实征,十年造黄册,以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋,役有力役、雇役、借请不时之役,皆视天时休咎,地利丰耗,人力贫富,调剂而均节之。岁歉则请于府,若省蠲免之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼,皆躬亲厥职而勤慎焉。”
可见知府多是宏观调控,知县作为亲民之官,管理的事务很实,但有限。无非是赋税征收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治,以宗族为核心的民间自治力量很强大,知府、知县只要保境安民,替朝廷如数收税就行了,至于老百姓自己怎样生产、生活,没必要太多过问。
现在的市委书记、县委书记在其辖区,可谓是“上管天,下管地,中间还要管空气。”除了当地的驻军他管不了,其他还有什么事他不能管、不想管的?人事大权、行政事务、司法活动,乃至人代会这样名义上的民意机构,都归他的领导。
由于现在的经济水平远非古代农业社会可比,国有企业的投资、运行,民营企业的存活,重大公共项目建设,都可以直接插手。从落马的市委书记、县委书记的案件分析,这些人除了卖官牟利,最常见的形式就是插手重大建设项目,官商勾结大谋私利。今日中国经济繁华远非古代可比,市、县委书记手中的权力也远非古代知府、知县可比,那么,其以权谋私的空间自然比古代的同级官员大得多。
