画家徐向东 评审专家徐向东:中国大PPP 迈出坚实的一步

非常荣幸,再次作为评审专家参加了财政部与20个行业部委共同组织的财政部第三批示范项目的评审工作。接近5天的连续“白加黑”,非常累。然而,获得的收获,心中的感言与体会却绝对“物有所值”。

在财政部第三批示范项目评审之前,笔者曾经就《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函(2016)47号文)写过一篇文章,名字为“中国大PPP,含苞待放”,提出“中国的PPP要想获得持续稳定发展,必须要有“大气魄、大境界、大格局”的思维和操作模式”。纵观整个财政部第三批示范项目评审工作,则初步体现了上述思维和操作模式。

“大气魄”何在?申报评审的示范项目共计1151个,来自各行各业,充分代表了财政部和20个行业部委的真实心声。评审之前财政部联合行业部委相关司局,召开示范项目工作协调会,协同申报情况及评审工作方案。项目评审行业部委相关司局、财政部共同参与,协同评审,齐聚发力。是谓大气魄!

“大境界”何在?评审前夕,分别从107个行业专家、300名PPP专家中现场公开抽出评审专家。评审项目分为交通运输、市政工程、综合开发等八个组,每组配备行业、法律、财务、咨询等7名专家组成。同时,首次设立观察员制度,由行业部委推荐行业专家担任。

每个小组民主选择1名组长,评审采用在财政部综合信息平台库在线评审方式,每位专家都有独立的U-Key使用。小组内先集中讨论,分享亮点,再凝神细思、独立打分。上述评审方式既民主又集中,确保评审工作“公开、公平、公正”。是谓大境界!

“大格局”何在?评审标准中,分值最高的是实施方案和项目的示范推广价值,直接体现示范项目与“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接,进行行业破冰、区域集群和模式创新,推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。从部门示范项目逐步上升到国家示范项目,并形成国家可复制、可放大、可推广的PPP改革之路。是谓大格局!

笔者有幸参与了社会事业组的PPP项目评审工作,对组内80多个精品项目的再三阅读、仔细品味。首先感到, 经过财政部前两批示范项目的引领带头作用,第三批申报项目的实施质量和水平大幅提升,具体表现在:未通过定性评审的项目数量很少,基本上都符合定性评审的主体合格、客体合格、程序合规的三个标准。

而通过定性评审的PPP项目相关文件编制内容基本齐全,很少有缺项。不少申报项目在商业模式和交易结构创新方面,在行业引领和区域带动方面均有亮点体现。

其次,笔者认为自2014年以来,经过三年耕耘、实践探索, 中国的PPP已经形成广泛共识并奠定了坚实的基础。但随着中国改革进入深水区,中国的PPP宏观层面已经进入一个攻坚克难、“啃硬骨头”的关键阶段;微观层面,具体的PPP模式也向纵深发展,体现出理论和实践的复杂性,操作更具挑战性。这些从笔者评审申报示范项目的资料中可见一斑。

PPP项目已经从单个项目向区域性PPP项目发展:比如公益性项目和经营性项目的打包运作、海绵城市众多PPP项目的组合实施等,均不是单独的项目的运作。该种方式是否可行?如何合法合理实施?

PPP相关政策需要进一步细化解释、提升总结:财政部及相关部委发布的PPP法律规范性文件已经构成一个完整的PPP操作流程,然而一些实践中碰到的问题,仍需要根据实践经验的进一步细化解释、总结提升。比如在按照财金(2015)21号文计算财政承受能力之时,10%的上限究竟如何确定,各地不一,掌握的尺度也不同,哪种是正确的?需要进一步解释。

PPP的回报机制的进一步深入研究、规范完善:PPP项目的回报机制有三种,使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。从当前PPP项目实践来看,政府付费和可行性缺口补助机制居多。然而,如何正确和规范使用这两种付费机制,需要根据实践中的各种情况,理论上进一步澄清规范、补充完善。

比如,对于当前流行的政府付费采用建设可用性付费和运营维护付费机制,是否合理?是否会造成政府债务的隐患?能否体现出项目全生命周期管理的理念?等,需要进一步引导规范。

微观层面PPP操作的艰巨性和复杂性,会伴随着中国PPP改革的进一步深入而不断呈现。然而“艰难困苦,玉汝乃成”,不能迷失本性而要“中流砥柱”。笔者在2015年曾提出,2016年是中国PPP的争鸣年,就是深感越是PPP热潮的时候,对于PPP的认识就会有更多的观点,会有歧义,可能会带来一些困惑和迷乱。

因此,在当前情况下,中国PPP要想获得持续稳定发展,除了必须要有“大气魄、大境界、大格局”的思维和操作模式”外,还要有“大概念”的认识。

何谓中国PPP的大概念?大概念指的是中国PPP的本质和核心。

何谓中国PPP的本质?这个问题,国办发(2015)42号文说的非常清楚,PPP是公共服务供给机制的重大创新。因此,PPP的本质一定是提供公共服务。

何谓中国PPP的核心?中国PPP的核心一定是“物有所值”。只有采用PPP模式,比政府传统采购模式相比,能够提高公共服务的质量和效率,能够提高技术和运营水平,能够优化风险分配,能够带来产业发展、行业整合……等等,一句话,能够“物有所值”,甚至“物超所值”。只有这样,才能采用PPP模式进行运作。因此,物有所值是中国PPP最核心的内容,物有所值是中国PPP持续长久的源动力。

中国的PPP必须要有“大气魄、大境界、大格局、大概念”的思维和操作模式,才能更促进国家治理体制机制的改、政府职能转变,PPP更能在简政放权、行政体制、财政体制和投融资体制改革中成为利器……。

示范项目是吹号角,示范项目是灯塔,示范项目是明灯,示范项目是指南针……示范项目起到的重要作用不言而喻。当前的财政部三批项目重点关注的是社会资本落地签约,即《PPP操作指南》中规定的项目识别、项目准备、项目采购阶段的工作。

建议今后示范项目的评审标准和办法可以进一步向后续阶段延伸,适当扩展到项目建设、运营阶段,形成全生命周期的示范项目。同时,更加关注具体PPP项目的交易结构和商业模式,这是当前最体现物有所值的一个方面。

示范项目更应体现PPP大气魄、大境界、大格局、大概念的思维和操作模式。而财政部第三批示范项目的评审,标志着中国大PPP,迈出坚实的一步。