程恩富人大代表 人大代表程恩富:应重启人大常委专职制改革
全国人大代表、中国社科院马克思主义研究院院长程恩富日前在参加安徽团全体会议时建议,恢复全国人大常委专职制度的试验,希望下届人大常委中至少一半专职,并为他们配备懂法律的助手,以便全心全职开展工作,从事专门研究。
2003年,十届全国人大曾首创“专职常委”,有10位全国人大常委会委员卸去原有职务,担任专职常委,专门从事全国人大的立法、监督等工作,而不再只是参加每年一度的人大会议或每年几度的常委会会议。不过,由于各种原因,这一制度创新此后未能坚持下去。目前,一些地方的人大虽然还存在专职常委或探索常委专职化之路,但由于地方人大的立法权有限,再加上专职常委人数少,也就是一两个,因而,其所能发挥的作用有限。
全国人大一项最重要的工作就是立法。以全国人大的有限人手,是无法做到一部法律从酝酿到出台,全程参与和主导的,只能是把法律的起草工作交给国务院专门的法制部门或委托给国务院提出立法动议的具体的行政部门,由他们负责法律的立法调研和起草,形成草案、征求意见,正式成稿,然后再提交人大,人大只是在后期进行审议、表决和公布。
然而,在这一过程中,正如程恩富所说,“如果大家都是兼职的话对立法肯定不了解,临时跑去开个会,听一下发言,没有研究基础很难表态投票。”
可见,人大名义上虽是国家立法机关,负有对法律出台最后把关之义务,但实际上,全程参与并起主导作用的,却是国务院的各个部门,由此形成中国特色的“部门立法”体制。据统计,近20年来,在人大通过的法律中,由国务院提交的法律提案占到总量的75%-85%。而部门立法的一个最大缺陷,就是负有管理之责的某些政府部门,借立法之机,将自己的私货偷偷塞入神圣的法律条文中。
要克服人大立法这一制度缺陷,即如程恩富建议的,恢复人大常委专职制试验。人大常委会职能作用的发挥,依赖于其组成人员素质和履行职责的能力和水平。如果像目前一样,人大常委多为兼职委员,他们除参加每年几次的例会外,好像与人大没有什么关系,也就发挥不了什么实质性作用,而完全成了开开会,划划圈,举举胳膊,有职无权的“花瓶”和“摆设”,长久而言,不但会挫伤兼职常委的工作积极性,更会使人大在国家政治生活中日益边缘化。
人大的职能,除了立法外,还有选举国家和地方领导人,对国家和地方重要事项的决定权,以及对一府两院工作的监督等;同时,人大常委会工作也涉及政治、经济、文化、外交、社会生活的各个领域和方面,法律法规草案越来越专业和复杂,各类立法、监督等议题牵涉的新情况越来越多,矛盾涉及的层面也越来越深,这些都需要人大常委花费大量的时间和精力去处理,并且要求常委们具备较高的政治经验、议政能力和专业素养。
目前人大常委会对其组成人员的选择来自各行各业,虽然常委们都有着丰富的行业管理经验,但法律知识的欠缺亦很明显,因此,对超出自己专业范畴和行业管理经验的立法或者监督事务,不能很好提出建议和意见也在情理之中。
要改变这一现象,专职化是一途径。人大常委会如果能够吸收具有各种专业背景、并且掌握法理基础的人员做专职常委,保证他们的工作时间,并为其充分履职提供各种条件,无疑将能使人大常委会制定的法律法规、作出的决议决定、提出的意见建议更具针对性和可操作性,符合经济社会发展的实际。
不仅如此,从更长远一点来看,未来中国要进一步加强民主和法治建设,人大的作用只会越来越强。但这需要对人大进行一个比较彻底的改造。目前条件下,改造人大的一个可行办法是代表专职化,在这一任务实现前,可试行人大常委专职化。当然,开始可拿出部分名额专职化,如专职常委占全部人大常委的比例为1/3,待取得经验后,再将大部分常委专职化。
