【上海交大熊丙奇】熊丙奇:民办教育转型亟需破除两大传统论调
最近,随着国家要求民办义务教育学校招生“纳入审批地统一管理,与公办学校同步”、“报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取”政策的出台,一些关心民办教育的人士对民办教育的未来发展感到忧虑。
笔者认为,对国家规范民办学校的招生和办学,需要从两方面看。一方面,国家有关方面需要对治理方案进行综合科学论证,避免“病急乱投医”;另一方面,我国实施学历教育的民办教育,尤其是义务教育阶段的民办学校的办学,需要有全新的发展定位。
一、看待民办教育的不同视角
分析我国民办教育发展的历程,总体看来,由于受到两个论调的影响,民办学校办学一直处在比较尴尬的地位。
在一些支持民办教育的人士看来,民办教育优于公办教育。如浙江大学(分数线,专业设置)教育学院教授吴华近日在《民办教育碍着谁了?》一文中提到:学前教育中,民办超过了公办,2018年,民办幼儿园在园儿童2600万,公办2000万,民办占比约57%,公办只有43%。
2018年,义务教育阶段的民办学校在校生超过1500万,虽然仅占全国学生总数的10%左右,体量远没有学前大,但却是民办教育中竞争力最强、最引人注目的群体。“特别是其中的初中,除了北京、上海等少数一线城市以外,其余已经对公办学校形成压倒性优势。”
可一些地方政府却认为民办教育已经完成使命,有的社会舆论也呼吁民办学校退场,如私立幼儿园应退出历史舞台、义务教育学校都应公办等。今年初,国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》,明确规定城镇小区配套幼儿园必须办成公办园和普惠园,对此,就有自媒体解读为私立幼儿园退出历史舞台。
这种对政策的明显误读,折射出社会舆论对民办学校、民办幼儿园的看法。虽然在一些教育界人士看来,民办学校对发展优质教育做出了很大贡献,可舆论长期质疑民办教育加剧择校热、应试竞争,以及民办教育举办者逐利,不是真正在办教育。
这两个论调可以总结为“发展民办教育可以减轻国家财政负担”以及“民办教育产业化了”。与之对应的,就是“不能减轻财政负担要民办教育干啥”,“民办教育不应以逐利为目的”。这导致站在不同立场看待民办教育发展,态度迥异。
地方政府的教育支出责任缺位
“发展民办教育可以减轻财政负担”,不仅一些地方政府教育部门有这种论调,很多民办教育的举办者也以此强调民办教育的重要性。简单来说,就是利用社会资源举办民办教育,可以减财政性教育经费投入。
这种论调在财政性教育投入经费不足时,是很有市场的。但问题也随之而来,有的地方政府,就以给民办学校特殊政策、发展民办教育来推卸自己的教育投入责任,这一问题在学前教育阶段表现尤为突出。根据教育部公布的数据,2018年,我国学前教育毛入园率已经提高到81.7%,然而,在民办园的幼儿占学前儿童总数的57%。
在义务教育阶段,同样存在这一问题。去年,教育部办公厅通报了几起地方民办义务教育发展问题,督促有关地区严肃整改,并要求各地切实规范民办义务教育发展。其中,比较典型的案件是湖南省耒阳市履行政府发展义务教育职责严重缺位,对公办义务教育投入严重不足,但同时向民办学校提供用地、补贴等诸多优惠条件,导致民办学校过度发展、公办教育资源严重不足,民办初中学位占比超六成,大班额情况严重。
当地将部分学生从公办学校分流到民办学校就读,引发群众不满,部分群众聚集上访。
很多民办教育举办者认为这恰是民办教育的“优势”之一,让政府不用花那么多财政经费,就能解决教育资源的供给。可问题是,对老百姓来说,那并非免费午餐,是要自掏腰包上民办学校的。“天价民办幼儿园”,高昂的民办小学、初中学费,导致家庭的教育支出负担沉重,也引发老百姓对政府履行教育职责不到位的不满。
北京大学(分数线,专业设置)中国教育财政科学研究所2017年12月发布的《2017年中国教育财政家庭调查》估算,2016年下学期和2017年上学期,国内学前和基础教育阶段家庭教育支出总体规模约19042.6亿元,占2016年GDP的比重达2.48%,远高于2016年全国教育经费统计中非财政性教育经费占GDP的比重1.01%的结果,总量上相当于财政性教育经费的60%。
家庭的教育支出并非只有上民办幼儿园园、民办学校的支出,还包括校外培训等支出。但这么高的家庭教育支出,可反映出家庭的教育负担。也就是说,民办学校的发展优势,在家长那里就可能是经济压力,甚至会挤占家庭的其他消费支出。只有当地充分保障义务教育,适龄孩子上义务教育学校有充分的选择空间,民办学校对学生还是有吸引力,民办学校说自己拥有“优势”才有说服力。
二、发展民办教育到底为什么
地方在财政实力不足、没有切实履行教育职责时,对民办教育“十分友好”,各地民办学校借此获得很大发展空间,享有公办学校没有的招生政策(包括跨地区招生、提前招生、可面谈选拔学生等,有人说这是给民办学校的自主权,有人则反对,认为是特权,造成公办民办事实上的不平等竞争)。一些地方的公办民办不分的“假民办”也是这样产生的,是所谓“以教养教”。
而随着地方财政实力增强,加之国家对地方政府切实履行教育职责的一再强调,以及我国各阶段教育均已经实行普及化发展(高中阶段毛入学率2018年达到88.8%,高等教育毛入学率2018年达到48.1%),民办教育的日子就变得“很不好过”:在不能减轻财政投入负担时,民办教育存在的意义是什么?
正是在这样的背景下,出现了这样一些看法:“民办教育已经完成使命”,“民办教育该退场了”。
其实,真正该退场的是“发展民办教育可以减轻财政负担”这种论调。对民办教育,财政也应该保障生均拨款,因为在民办学校就读的学生,应该享有与在公办学校就读学生一样的财政拨款,不能公(办)民(办)有别。在这种情况下,发展民办教育,主要目的是促进教育竞争,促进学校多元办学,满足受教育者的差异化选择。
这也是发达国家实行教育券制度的基础。教育券制度,即每个适龄学生可获得一样的教育券,拿教育券自主选择学校,学校再拿教育券去兑换财政拨款。这就实现了公立私立学校和学生的一视同仁。这样发展民办教育,不是减少财政性教育经费支出,而是在保障财政性教育经费投入基础上,给受教育者提供多元选择。
这样的举措,通过给民办学校一样或者相当(80%~90%)的生均经费拨款,既可以吸引关注教育的社会力量举办民办教育,也可以将公办教育委托给民间第三方管理、办学,由此释放办学活力。同时还可以促进公办教育体系的改革,通过落实学校自主权,整体提高办学质量。
2018年,北京市建立了普惠性学前教育投入保障机制,提出对普惠性幼儿园,无论公办、民办,要实现办园标准统一、财政补助统一、收费标准统一、教师待遇统一。
更早些时候,2015年发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》要求,统一城乡义务教育“两免一补”政策。对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生补助生活费(统称“两免一补”)。民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行。
上述举措都体现了把民办学校纳入财政预算保障的新思路。
三、民办教育的下一阶段
很多人会问,那民办教育举办者把财政拨款侵吞了怎么办?怎么核算民办学校的资产?这一质疑涉及第二个关于民办教育的论调,而且显然是片面论调——“民办教育产业化了”。
我国民办教育给社会公众的印象是“做教育生意”。且从实际情况分析,超过九成的民办教育举办者确实有“营利”,获得投资回报的诉求。因此,不赚钱为何要办教育,在我国就是一个现实问题。换言之,如果不能赚钱,靠什么来吸引社会力量举办民办教育?如果回答是教育家精神和慈善家精神,或者说教育情怀,这肯定要被嘲讽。但被嘲讽的,恰恰是最需要的。
下一阶段,我国发展民办教育,尤其是义务教育阶段的民办教育,需要逐渐远离产业化观念,走教育慈善之路,培育民办教育家。比如,公办学校委托第三方机构办学、管理,第三方机构并非想从举办学校中牟利,而是要办有特色和质量的教育,把这作为自身最大的“利益诉求”。
2017年9月起施行的新修订《民办教育促进法》明确,将对民办教育实行分类管理,民办学校将分为营利性的民办学校和非营利的民办学校,并规定义务教育阶段不得设立营利性的民办学校。这意味着,所有义务教育阶段民办学校都是非营利性的。
要确保义务教育阶段民办学校的非营利性,首先必须做到财政生均拨款公办民办一视同仁,保障民办学校教师、学生平等的权利。因为非营利的民办学校资产不属于举办者(举办者没有股份,也不能分红,所有学校办学结余需用于继续办学),而属于社会。其次,民办学校举办者要扭转逐利心态,真正用心办教育。
为遏制义务教育阶段学校虽属“非营利”但举办者还是想快速牟利的倾向,2018年8月公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》规定:“实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。
”这旨在消除营利与非营利的灰色地带。这一送审意见在民办教育界引起较大关注,如果最终通过,意味着所有上市教育企业只能选择营利性的学校,不能再控制非营利性学校,已有的必须将其剥离。
事实上,在发达国家,所有实施学历教育的民办教育基本都属于非营利性。这并非国家法律规定的结果,而是自然形成的教育生态,选择进入教育领域的,大多出于慈善、公益心态,并不是要通过办教育赚钱。
教育学者杨东平教授在《面向未来的教育愿景》(“重新认识民办教育”系列文章之三)一文中还提出“基因论”,他指出:“与国外私立教育主要由非营利机构(如教会、基金会)举办、天生就是非营利的不同,在滚动发展、投资办学的现实中,中国民办教育的举办者有一种‘因缺陷’,天然地将教育视为生意、做成产业,先天缺乏非营利的文化基因。”
我国目前以立法方式规定义务教育阶段不得设立营利性的民办学校,是基于部分民办学校举办者想“营利”的现实。而对非义务教育领域则允许设立营利性民办学校,可随后又对学前教育阶段的营利性民办幼儿园做出禁止上市的限制,是担心营利性民办幼儿园过度逐利。因此,可以预见,如果实施非义务学历教育(包括学前教育、高中教育、高等教育)的民办教育举办者过度逐利,国家有可能进一步修法,对营利性和非营利性做出新的规定。
民办教育举办者有“逐利”诉求无可厚非,但是,过度逐利,确实会影响民办教育在整体教育发展中的作用和地位。当前,就有不少人反对给民办学校一样的生均拨款,原因就在于民办学校的“逐利性”,而如果非营利的民办学校重视教育品质,那么,财政给非营利民办学校一样的生均拨款,也就不会遭遇公众质疑。
需要厘清的是,给非营利民办学校一样的生均拨款,不是说学校就免费,或者低收费,学校可按成本或准成本定价,学生缴费需扣除生均拨款,学校办学可有结余,但是结余要用于继续办学。
对义务教育阶段非营利民办学校给予一样的生均拨款,对推进“民办公办同步招生”及“电脑随机录取”至关重要。如果民办学校没有获得生均拨款(也就没有被委托进行义务教育),那么,要求它们和公办学校同步招生且按电脑随机录取方式入学,并限定招生区域,就可能被质疑是“打压”民办学校,也确实会让部分民办学校陷入办学困境。这对整体教育发展并不利。
四、民办教育亟需重新定位
进入各级分类教育普及化时代,实施学历教育的民办教育的“资源性”功能已经弱化,学历民办教育更重要的功能是竞争性、多元化、差异化。为此,需要破除上述有关民办教育的两大论调,重新定位民办教育的作用,通过财政保障实施学历教育(尤其是义务教育)的民办学校的生均拨款,促进公民办平等竞争,并落实和扩大学校自主权,推进实现各级各类教育高水平高质量普及的教育现代化目标。
当然,民办教育也有可以产业化的部分,这主要指非学历的民办教育,包括学科培训,技能培训、继续教育等等。想通过举办教育营利者,应该进入这些领域,满足受教育者的教育培训需求。
