鲜为人知得板 40年立法进程中那些鲜为人知的故事

2017年3月15日上午9时,第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行闭幕会。图为《中华人民共和国民法总则(草案)》表决结果。 工人日报—中工网记者 杨登峰 摄

立法是依法治国的前提。

短短40年,我国立法工作取得了重大成就。截止到2018年11月,我国现行有效法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部,中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。

40年来,我国的立法工作和改革开放相伴而生、相伴而行,一路行来一直在处理这两者的关系。

12月7日,亲历我国40年法治建设历程、参与或见证了重大决策和重大立法的十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法工委原副主任张春生等4位元老级立法巨匠齐聚人民大会堂,向《工人日报》等的媒体记者讲述了他们所经历的立法故事。

民告官,从“不能告”到“告官见官”

老百姓认为政府或行政机关的行为违法进而到法院打一场官司,如今已经稀松平常,甚至还常常能在法庭上看到一把手出庭应诉。但如果时光倒流几十年,情形就大不一样了。

我国确立“民告官”制度的《行政诉讼法》制定于1989年。

乔晓阳说:“这部法出台的时候,一些专家学者有不同看法,说受案范围太窄,一是限制在行政机关的‘具体行政行为’才可以告,二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但当时能够突破‘民告官’就是一件了不起的事情。”

乔晓阳回忆说,最典型的一个例子,是《海上交通安全法》立法时的情况,“要让交通部门当被告,那可翻天了,要几位委员长出来谈话,做交通部门领导的工作,还做不通,反映了当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”

十届全国人大法律委主任委员杨景宇至今依然对《海上交通安全法》立法工作记忆尤新:

1983年3月2日,《海上交通安全法(草案)》提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议。草案中有一条规定:当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的,可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。在审议过程中,不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的,可以向法院起诉。

在3月4日的座谈会上,几位常委委员和法律专家认为,应当规定当事人有权向法院起诉,草案否定当事人向法院起诉的权利,不符合许多国家的通行做法。交通部坚持认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监,它是代表国家行使职权的,不应成为被告。

法工委研究室工作人员查了美国、日本的有关法律规定并写了两份材料。无论美国,还是日本,当事人对海事当局作出的行政处罚不服的,都有权向法院起诉。

时任国务院领导看过相关报告后,就把报告批给交通部门,让他们不要再争了。《海上交通安全法(草案)》经过进一步研究修改于1983年9月2日通过。

经过这一场争论,在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了,到1988年全国人大常委会审议《行政诉讼法(草案)》时,已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。

但这并不意味着“民告官”制度的建立从此一帆风顺,相反,当真要制定一部专门的《行政诉讼法》时,又引发了另一场法治理念的大较量。

同样亲历了《行政诉讼法》立法过程的胡康生回忆说:“有的省委书记、省长认为这部法超前,政府工作本来就难干,要是还可以告我们,更不好干了。有些基层干部特别是搞计划生育的干部认为更难干了。”

《行政诉讼法》1989年4月通过,1990年10月1日起施行。在该法即将实施期间发生了一件被载入法工委立法大事记的事——

1990年8月,有媒体报道:《行政诉讼法》即将实施,常德市2000多名乡村干部提出辞职。

“有的领导同志对此认为,行政诉讼法在目前中国的情况,应该晚发布或不发布,这个法公布后,农村的各项工作更不好办,对当前各项建设不利,自己搞乱自己。”胡康生说,“事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在回头来看,它对促进行政机关依法行政、保护公民权利,起了积极作用。”

2014年全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了较大修改,比如把“具体行政行为”改为“行政行为”,删除了“具体”二字,受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”,把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面,扩大到人身权、财产权之外的其他权利。

修改后的《行政诉讼法》还规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这一内容被解读为可有效化解“告官不见官”的现象。该法实施后,县长、市长出庭应诉的现象逐渐多了起来。