谢志华国家审计 谢志华:国家治理必须要加强对国有企业的审计监督

历史地看,审计产生于两权分离的经济监督的需要,由于两权分离使得所有者与经营者(管理者)之间产生了委托受托责任关系,为了保证所有者的受托责任能够得以全面有效地履行,就产生了审计监督的需要。从终极所有权的视角看,所有者分为国家所有者和私人所有者,国家所有者必然将其财产委托给政府行政部门、事业单位管理和企业经营,而私人所有者则可以由自身进行经营管理。

国家所有者就是国家代表全体人民对国有财产行使所有权权利,国有财产授托给政府行政部门、事业单位管理和企业经营,国家所有者与政府各行政部门和事业单位之间就形成了受托责任关系,这种关系一般称之为公共受托责任关系,为了保证政府行政部门和事业单位履行公共受托责任,就必须要通过国家审计监督这种责任的履行情况;国有财产也可以委托国有企业进行经营,国家作为所有者与国有企业之间也形成了受托责任关系,这种关系称之为企业受托责任关系,为了保证国有企业履行受托责任,必须要通过国家审计监督这种责任的履行情况。

有效的国家治理的重要体现之一就是政府履行公共受托责任全面到位,国有企业履行企业受托责任也全面到位。国家审计通过对政府部门、事业单位和企业进行监督,最终的目的就是要确保这些主体全面有效地履行受托责任,正是在这个意义上讲,国家审计不仅是国家治理结构中的重要构成要素,而且其发挥的作用是其他要素所不可替代的。

政府行政部门和事业单位所履行的公共受托责任主要包括为整个社会提供公共产品和维持社会的公共秩序,这些政府行政部门和事业单位履职的过程就是国家治理的过程,国家审计对政府部门和事业单位进行监督就能够保证其全面有效地履职,从而实现国家良治。

国家审计对政府部门和事业单位所进行的监督经历了依法审计、财务审计和绩效审计的历史变迁,时至今日,我国的国家审计在党和国家监督体系中还发挥着促进党和国家方针政策、重大决策部署在政府行政部门和事业单位得以贯彻执行的作用,也就是说,国家审计在国家治理中的作用进一步深化。

正如刘家义审计长指出的那样,国家审计是国家政治制度的重要组成部分,是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。

与政府行政部门和事业单位所履行的公共受托责任不同,国有企业所履行的企业受托责任主要包括资本保全责任、资本增值责任、法律责任、会计责任和社会责任等方面。资本保全责任要求国有企业必须要确保国家所有者投入企业的资产的安全和完整,实现资本数量保全和质量保全;资本增值责任要求国有企业通过生产经营活动应尽可能地实现国家投入资本的报酬的最大化;法律责任要求国有企业在生产经营活动中必须严格地履行国家法律法规的要求,不得发生违法违规的行为;会计责任要求国有企业的会计报表所提供的信息必须真实、可靠、及时,不得发生信息作假的行为;为了保证企业可持续经营,必须营造良好的社会环境,企业就必须要承担相应的社会责任,国际社会对企业社会责任的履行的条款多达两万多方面,我国的国有企业在履行社会责任上更有其特殊的存在基础和使命。

历史地看,国有企业不仅为社会创造了大量的财富,为国家财政提供了源源不断的收入,引领了国家创新过程,而且还承担了大量的社会责任。

国有企业的公有属性必然要求承担更多的社会责任。国家审计对国有企业进行审计,以监督其履行上述各项责任,一方面能够保证和促进国有企业安全、健康、有效地运行,从而为社会主义的建设和发展提供重要的物质基础和政治基础。

另一方面又促使作为经济活动最基本主体的国有企业贯彻和落实党和国家的各项方针政策,遵守和维护国家法律法规,提供真实、可靠、及时的信息,全面地履行各项社会责任等。显然,国家审计对国有企业所进行的这些监督为国家良治发挥了不可替代的作用。

我国的国家审计机关自1983年成立以来就对国有企业进行了各种形式的审计,随着我国改革开放的不断深入和社会经济的进一步发展,国家审计机关对国有企业所进行的审计不断拓展。改革开放初期,对国有企业主要以财经法纪审计为重点;随着公司制企业的不断发展和市场体系的不断完善,对国有企业进行的审计逐步转到以资产负债审计为重点,强化了对企业履行会计责任的监督;国有企业不断改革放权的结果要求国有企业能够参与和面对市场竞争,国有企业的主要负责人的经济责任得到了进一步的明确,对国有企业和国有企业主要负责人的经济责任履行情况的评价和考核就变得十分重要。

国有企业及其负责人不仅要履行法律责任和会计责任,更需要不断地提高企业经济效益(资本增值责任),由此国家审计的重点就转向了经济效益评价和经济责任审计。

在审计中,国家审计既摸清家底又揭示问题,既分析原因又提供建议,既审计企业又评价领导人,最终保障国有资产保值增值。十八大以来,党中央、国务院要求对国有企业贯彻落实国家重大政策情况、对国有经济运行中的风险隐患、资产安全进行审计,并从体制机制制度层面揭示问题,查找原因,提供建议。

不难看出,国家审计对国有企业所进行的审计的实践看,在审计的内容上由合规合法审计进一步拓展至经济效益审计,从而更加有利于企业能够更好地实现国有资本的保值增值;在被审主体上,由对企业的审计向企业主要负责人的经济责任审计拓展,从而有助于明确责任,强化企业治理;在审计的层级上,由对微观企业行为的审计向对宏观层面的党和国家方针政策的落实情况、经济运行中的风险隐患和体制机制的制度缺陷的审计拓展,从而实现了微观审计的宏观化、具体审计项目的普遍化。

正是这些变化,国家审计在国家治理中的作用得到了进一步的发挥。

为了更好地发挥国家审计在国家治理中的作用,审计机关对国有企业的审计仍然必须要考虑一些现实的状况和需要,主要是:一是国有企业的数量和规模不断增加,被审对象数量巨大,审计的业务量大大增加;二是国有企业的经营内容日益增加,经营结构和流程日趋复杂,审计的难度也大大提升;三是对国有企业的审计必须要由过去的重点审计、抽查审计转向审计全覆盖;四是对国有企业的审计要由过去的选择性审计转向经常性审计;五是对国有企业的审计要由过去着重于对企业本身的审计转向对国有企业和国有企业领导人的任期经济责任审计相结合;六是对国有企业的审计要由过去着重于对企业的整体审计转向整体审计与重特大事项的专项跟踪审计相结合。

如此等等都必然会加大国家审计的审计任务和审计工作量,仅仅依靠现有的国家审计机关的力量是难以面对这一现状和实现上述转变,为此要进一步整合国有企业的监管资源,加强国家审计与其他相关监督形式的协调配合,改进对国有企业审计的组织方式和审计方式,主要包括以下方面:

1.加强国家审计队伍的建设,不仅要在数量上充实人员,更要在质量上提高人员的素质,特别是实现审计队伍的职业化,设立审计专业技术类职位,形成审计专业技术类公务员职务序列。条条道路通罗马,使得审计人员有干头、有奔头。

2.增加政府购买审计服务的数量,在国家审计机关人手不够的情况下,可以通过政府购买审计服务的方式满足企业审计任务的需要。

3. 整合对国有企业进行审计或监督的各方资源,实现协同监督,避免重复监督和交叉监督。

4.强化国有企业的内部审计。在国际的COSO风险管理框架中就明确规定,企业内部审计是整个风险控制中的重要一环,它是企业进行内部监督、内部控制、内部管理的重要手段,当然也是外部审计基础。国家审计一方面要推动国有企业健全内部审计机构,另一方面要通过对内部审计工作的指导和监督,实现内部审计工作与国家审计工作的有效衔接。

5.改进国有企业审计的组织方式和方法。国家审计署应统筹协调地方审计机关的审计力量,对央企和地方的国企开展审计;在审计过程中应该采取更为有效的审计组织方式,提高每一个审计项目的审计效率;特别是在互联网和大数据技术的条件下,应该创新审计方法,建立健全大数据审计工作机制,大幅提高审计工作效率。

总之,国家良治的实现必须要加强对国有企业的审计监督,不仅在于国有企业的有效运行和可持续发展是国家治理的重要基础,而且国家治理的许多要求也必须要通过国有企业的行为得以贯彻落实。加强对国有企业的审计监督必须要实现全覆盖、全过程和经常性,只有做到这一点,审计监督的国家治理作用才会充分发挥。实现这一目标必须要实行各种监督资源的有效整合,改进审计工作的组织形式和方法,既提高审计工作效率,又确保审计工作质量。