北工商谢志华老婆 北京工商大学谢志华解读《关于加强审计工作的意见》
【摘要】《意见》要求实现审计监督“全覆盖”,提出保障国家重大决策部署落实、加强组织领导等意见。
近日,国务院公布《关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求实现审计监督“全覆盖”,提出保障国家重大决策部署落实、加强组织领导等意见。对于《意见》内容能否彻底解决审计体制中长期存在盲区、缺陷从而更好地服务改革发展,以及审计体制改革条件是否具备等问题,中国经济时报记者分别采访了北京工商大学副校长谢志华、东北财经大学会计学院院长方红星,请他们对这次《意见》进行了解读。
2013年下半年以来,国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施,《政府工作报告》对2014年重点工作作出了部署,各地区各部门认真贯彻,合力推进,一些重点工作取得积极进展,收到实效。但是,不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显,没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。
对此,北京工商大学副校长谢志华在接受中国经济时报记者采访时表示,《意见》加强对重大项目、决策落实情况的跟踪审计将发挥积极作用。“这次特别强调了宏观政策落实情况的审计。过去,审计工作中主要强调项目合法与否、有效与否,对于一个项目本身落实,是否有部门贯彻稽查到底,并没有明确提出来,这次意见则明确提出来了。”
东北财经大学会计学院院长方红星在接受中国经济时报记者采访时也表示,《意见》首次明确将国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实情况纳入审计范围,开展“政策落实审计”,是国家审计推进国家治理现代化的题中应有之义,对于解决“政令不出中南海”、“中间梗阻”、“上有政策下有对策”等顽疾无疑具有突出的针对性,其积极效果也值得期待。
全覆盖不等于全监督
独立性是关键
《意见》要求实现审计监督全覆盖,是否意味着彻底解决审计盲区从而保障重大措施部署落实?对此,方红星认为,审计监督全覆盖,是进一步发挥审计职能作用的关键。它涉及到很多方面,例如在内容范围上向政策落实审计等新领域拓展,在时间范围上向涵盖事前、事中、事后的全过程跟踪审计拓展,在对象范围上从基层逐步向上拓展等。
拓展审计监督的范围,是一个“没有完成时、永远在路上”的过程,“全覆盖”、“零盲区”是一种理想和追求。从这个意义上讲,《意见》有重大突破,但未来仍然大有可为。
谢志华则表示,《意见》本身提出这些要求与做法,过去也曾提出过,包括要求对于国家重大政策进行跟踪审计。这次国务院以《意见》方式下达,体现了政策的权威性。现在存在一个基本问题,我国的审计隶属于政府部门。在一个预算法案中涉及到的重大投资、重大项目上,政府内部的审计在做,还是存在一定缺陷。预算法案是人大来批准,审计隶属于政府又由政府来执行,而人大缺乏预算监督的能力和执行情况,所以组织机构需要进一步调整。
《意见》指出要加强组织领导。包括健全审计工作领导机制,维护审计的独立性。而现在政府“内部审计”的行政模式存在“双重领导”的实际情况,制约审计监督作用。对此,方红星表示,《意见》并没有改变现有的审计领导体制,只是在现有体制下就如何保证审计的独立性、权威性和有效性等方面提出了一些要求。
谢志华也认为,这一政策主要是提高了权威性,要求党政的一把手直接关注审计。但是作为“大内审”的审计署,从立法上来说,独立性就没有那么强。
审计体制改革需优化顶层设计
目前是国家全面深化改革进行时,审计体制是否具备改革的条件呢?谢志华表示,从西方的经验来看,例如美国联邦制,每个州都有自己的审计,为自己的州服务,并没有用上级机关进行审计。我们国家现在大量的财政转移支付是由国家转移出去的,从这一点来讲,建立垂直体系,有更好的独立性。
在美国,一部分归属于国会来审查预算法案和执行情况,美国总统为了保证预算执行,在各个部委也派驻审计机构,是“双审体制”。而我们国家还需要解决政府“大内审”的问题。
谢志华表示:“对于审计体制改革,有人提出由人民代表大会管理,有人提出由政府管理,本质上讲归政府管理的权威性更高一些,这个要随着整个国家治理体系的变革调整才有意义。如果人民代表大会本身职责权限不能很好发挥作用,改革也未必能使审计有很大的权威性。所以,还要随着整个国家治理体系的改变而改变。”
方红星则认为,虽然《意见》反映了国家审计在适应宏观政策导向、外部环境变化、审计自身发展等方面做出的积极探索和有益尝试,但是审计体制改革的目标和进程,取决于国家政治体制改革的整体部署、决策层的胆识和决心,也取决于相关各方达成共识的难度。
在这个问题上,“就审计论审计”显然不行,照搬照抄别国模式也不可取。目前审计体制改革还没有到“瓜熟蒂落”的程度,可能还需要进一步加强调查研究、积极探索尝试、优化顶层设计、引导凝聚共识。
谢志华还建议,作为国家的审计体制,在人民代表大会下面设立专门预算法案的审计机构,平行于政府机构,起到一个相互制衡的作用,两个体系各自运转,双管齐下。“就像公司一样,既有代表股东的监事会,又有代表经理层的内部审计,这样能更好发挥微观体制和宏观体制的能动性。”
