【对中国友好的日本首相】日本首相更迭为何如此频繁?安倍还能任多久?

徐万胜 中国人民解放军外国语学院教授、博士生导师

二战后,日本首相更迭相当频繁。在日本,众议院选举和参议院的选举以及执政党党首的选举,是诱发首相更迭的制度性因素。在首相更迭的政治过程中,派阀领袖是最核心的行为主体,且党首选举与派阀政治共生,社会传媒影响内阁存续。首相任期与经济增长、派阀抗争、日美同盟等政治生态因素密切关联。在自民党政权的不同发展阶段,首相更迭的利弊得失不尽相同。

2017年3月5日,日本执政的自民党举行第84次党代表大会,通过了“总裁公选规则修正案”,决定将此前党章规定的总裁任期最长“二届六年”修改为“三届九年”。根据这一修改规定,原本将于2018年9月任期满两届的安倍晋三可以连续第三次竞选自民党总裁。

由于执政的自民党实行“总裁、首相一体制”,这也意味着身为党总裁的安倍在理论上可以担任内阁首相至2021年。至此,自2012年12月以来已连续执政4年多的安倍内阁呈现长期执政态势。

日本首相安倍晋三。

日本首相由国会选举产生

作为一种政体,议会内阁制的重要特征是:首相由国会选举产生,内阁对国会负责。“负责”的意思,就是内阁若失去国会的信任就必须总辞职。为此,日本学者将内阁存续的必要条件归结为“众议院的多数支持”和“执政党的支持”,将首相辞职的制度性理由归结为“众议院选举败北”“不信任案获得通过”“参议院选举败北”“党首选举败北”“自发辞职”。

在日本,“内阁不信任案获得通过”往往导致内阁解散众议院举行大选,且首相“自发辞职”也是在面临各种选举压力的情况下作出的决断。因此,当以“选举制度”的视角来探讨日本首相更迭的相关制度规定。《日本国宪法》明确规定唯有众议院才拥有首相提名的最终决定权。但在实际的政治运作过程中,除了众议院选举之外,党首选举与参议院选举也成为影响首相更迭的重要制度要素。

日本首相在任职期间需要历经众议院选举、党首选举与参议院选举的“三重”考验,这是一种“选上加选,再加选”的制度设计,加之众议院提前解散与党首剩余任期较短等,均成为诱发首相更迭频繁的重要因素。

日本首相更迭与派阀领袖选举

在日本首相更迭的政治过程中,派阀领袖是最核心的行为主体。

首先,首相人选大多来自派阀领袖。派阀领袖是日本首相人选的有力竞争者。在日本,若想成为首相就必须先成为执政党派阀领袖,派阀领袖是成功竞选首相的必要前提条件。

其次,派阀势力往往决定首相当选与否。在自民党执政框架下,党总裁选举是实质上的“首相选举”,国会上的首相指名选举就只不过是追认执政党党首为首相的仪式而已。

再次,社会传媒通常影响内阁存续。社会传媒在现代政治中占据重要地位,常被视为与立法、行政、司法并列的“第四权力”。日本社会传媒参与政治的方式多种多样,包括对政治事务的报道与评论、对政治家的采访与报道、对政治丑闻的揭露和连续报道等。于是,通过影响大众舆论,社会传媒在内阁存续及首相更迭的政治过程中具有不可忽视的影响力。

日本首相更迭的外部环境

日本首相更迭,是在“特定”的政治生态环境下生成与演进的。此种“特定”,更多地体现在不同历史阶段内阁所处的政策环境不同。冷战时期,自民党政权所处的政策环境为冷战结构与日美安保体制、经济增长结构与社会安心意识;冷战后,其政策环境为国际环境变化、经济增长终结与泡沫经济崩溃、社会不安意识。内阁存续与否,关键在其施政能否满足政策环境的需求。

在日本,政治生态环境的细微变化,都是与首相的政治责任密切关联的。除政治制度因素外,导致首相更迭的其他政治生态因素是多重的、复杂的,各不相同。若采用个案分析的方法,历届内阁首相更迭的原因大致可以分为个人原因(包括身体健康、能力不足、身陷丑闻)、政策主张(包括政策转换、政策失误)、党派纷争(包括党内争夺、党际对抗)等。

日本首相更迭的利与弊

日本首相更迭,大多是在自民党长期执政框架下实现的。也就是说,虽然首相发生更迭,但执政党并未发生轮换,而是由自民党内实力政治家轮流出任首相。这是日本首相更迭的基本特点。

整体上看,在执政党不变的情况下,首相更迭适度,有利于自民党政权内外政策的理性调整,拓展了其政策转换空间,有助于实现长期执政。

冷战结束以来,日本首相更迭频繁,且自民党先后两次下野又重新上台执政,即实现了“执政党轮换”。一方面,首相更迭频繁不利于内外政策的实施;另一方面,在“执政党轮换”框架下的首相更迭也不能极端改变国家政策的基本框架实质内涵。重大政策与国家利益密切相关,且具有历史连贯性,不论哪个政党上台执政,内阁总是或主动或被动地维系着重大政策的基本要素。

自民党政权史上,在历经首相频繁更迭之后,往往会产生一个相对长期执政的内阁。毋庸置疑,内阁长期执政是有利于政局稳定及政策实施的。

进入21世纪初期以来,日本首相更迭的方式更加受到关注,且已悄然发生了变化。或许正是由于首相更迭频繁,日本国内不时出现主张首相公选制度改革的议论。首相公选必须伴之以修改宪法,此项改革议题的重要性和复杂性可想而知。

在近期内无法实现首相公选制的背景下,自民党总裁选举方式的变更,间接地提升了日本首相更迭的政治影响力。随着自民党党员投票“惯例化”与选举方式“民主化”,该党的党总裁形象更易受到广大国民关注,总裁(即首相)更迭的政治影响力也更为增强,这在一定程度上强化了新任首相的决策权威性。