杰弗逊侯波 杰弗逊眼中的总统权力
托马斯·杰弗逊(Thomas Jefferson),是美国第三任总统(1801年─1809年),《独立宣言》主要起草人,美国开国元勋中最具影响力者之一。
作为美国政治体制主要缔造者的一员,同时又亲身担任两届美国最高行政长官,杰弗逊是如何理解总统职权,又是如何行使总统权力的,这二者之间是否存在冲突或者落差,貌似是个很有趣的问题。
自亚当斯(Henry Adams)开始,研究美国政治史的学者们就开始指责杰弗逊在对待总统的宪政职权分际一事上是高度不自洽的。他们称,一方面,从原则和理念上讲,杰弗逊希望能够抑制总统-行政机关的权力,但另一方面,在实践的操作层面,当杰弗逊自己成为总统之后,他的所作所为却与先前之理念背道而驰,反证出杰弗逊范式的有关总统权力的理念根本是不可能实现的。
至于为什么杰弗逊一旦真正成为总统,就不再信奉"弱行政部门"的理念,说得积极一点的学者认为杰弗逊这是受外部时势所迫,不得不然,说得消极一点的学者则干脆讲这是因为杰弗逊未能抗御自己内心中受到的来自强总统权力的诱惑(甚至有学者说杰弗逊上台前信仰立法权力至高,而上台后则堕落为虚伪的投机主义者了)。
这样的看法不能说无据。
首先,在理念上,杰弗逊对总统权力的界限的确持较为审慎态度。比如说在联邦党人文集中,汉密尔顿(Alexander Hamilton)对总统所拥有的否决权有一个非常有趣的解释,他认为这种权力最主要的目的就在于,确保总统能够有效抗御国会对总统基于宪政框架本应享有之权利的侵蚀与削夺。
在那个时候,如果由法院出面来阻挡来自于国会议决的法案,会被社会普遍认为是过激的做法,但如果总统做同样的事情,则不会被这么认为。
从1789年到1861年间,总统以不合宪法为理由否决了二十余个来自于国会的法案,而最高法院仅仅否决了两个。杰弗逊对此的看法颇有深度,他认为除非国会订立的法案确实对总统既有之宪政权利构成侵蚀或明显违反现行宪政秩序,否则总统不宜采用否决权对待国会所通过之法案,这也就是说,就算预期国会通过的政策法案可能会带来非常负面的实际效果,只要其没有前述的问题,总统也应当附署之。
相比之下,联邦党人文集的作者们看法要更为激进,他们认为总统的否决权也可以用来抗御那些"不合适的法律"的通过。
汉密尔顿对总统及行政部门权力的强调的确是非常有名的,一些当代学者甚至将汉密尔顿的立场解读为美国行政部门的权力不仅是广泛的,而且应当完全汇集于总统的职权之下,如果这种解读是正确的,那么甚至可以说汉密尔顿的立场与经典制式的美国权力分立制衡(checks and balances)机制是有出入的。
又如, 在外交事务权力上,杰弗逊就认为汉密尔顿试图将过多的力量集中到总统手上,而这是不适切的,但是有意思的是,汉密尔顿所提倡的方案与现代版本的一些宪法学者所提倡的完全总统权力(plenary presidential power)比起来又根本算不得是什么。
不过,在杰弗逊亲自担任总统的任期内,他大举扩张了行政部门的权威,并提高了总统的权力,他曾经公开抵制法院的裁决,力推主导了对路易斯安那土地的购买,并多次尝试操纵国会内的意见走向等,并且,他试图将总统的直接控制权推广及整个行政部门的每一个角落。
杰弗逊一度将自己视为国家利益的守护者(guardian),为了尽可能地维护、捍卫和最大化国家利益,他认为,在必要时刻,他可以去做超越自己职权分际的事。杰弗逊曾向友人坦言,遵守现行法律并不一定每时每刻都是公职人员的最高职责,而如遇紧急关头,保卫好危难中的国家,才是最高职责,在紧急关头,为了保护国家,总统可以将"不成文的必需性法则"(unwritten laws of necessity)置于现行法律框架之前进行考虑。
职是之故,有的学者称杰弗逊信仰的是洛克式的行政部门特权主义(Lockean prerogative)。这也就产生了前述的学界普遍评价。
然而,晚近的新出研究证明,事情的本貌其实远比前述的评论更为复杂。有的学者已经指出,杰弗逊的复杂性在于他一方面接受了辉格党人对于君主制的蔑视,另一方面却又接受了那种强调可能存在所谓"爱国之君"的理论,杰弗逊希望做的是塑造出一种基于共和主义原则的领导力,以求同时保有这两种品质。以这种视角观察之,则杰弗逊的主张并非旨在"削弱总统职位的权力",而是争取使总统职位变得更受民众欢迎和更加有民意的基础。
在此类新认知的基础上,美国休斯顿大学政治学系的Jeremy Bailey教授最近的一系列研究进一步拓展了我们的读史视野。
按照Bailey教授的研究,在1780年代美国制宪时,杰弗逊明确支持行政部门的统一,让行政部门从立法部门独立开来,而到了1790年代,杰弗逊作为华盛顿的政治顾问时,更是支持总统应当拥有比较强的总统权力。然而不同于汉密尔顿的是,杰弗逊认为总统所享有之权威的来源应当是普遍国民的支持和认可,而非某种基于宪政体制的固有威势。
Bailey教授指出,杰弗逊一直以来都是很支持行政部门保有相当大的能量的,按照杰弗逊的理解,总统实际上是面对着全国选民的一个代表制的机关,也因此,总统需要服从于全国选民的普遍性民意。Bailey教授认为,从本质上说,杰弗逊完全不排斥向行政部门充分赋予权力,但是杰弗逊对汉密尔顿所主张的那种"对行政部门宪政分际下的权力做更多和更大的解释"取向,深有疑虑和不认同。
杰弗逊认为,强有力的行政部门其权力来源应系之于经由选举政治所产生的多数意志,并对此多数意志认真负责。
总统需要向民众充分宣明其施政奉行的纲领原则,以争取多数意志的支持,并营造出全国的团结(union of sentiment)氛围。换言之,对杰弗逊来说,正是经由总统执政的这一环节,公共意见才得以抒发和表达出来。对杰弗逊来说,总统的力量应该源自外在的公共意见的表达与汇集,亦即一种人民的授权(mandate)。
在Bailey教授看来,杰弗逊展现的关于总统及行政部门权力的核心看法是,"总统应该扮演起联合整个国家的意志的角色,并且在总统身上,应当充分体现出这种联合起来的意志"。在当时的体制下,总统是除了副总统之外唯一一位由全国范围选举出的联邦官员,杰弗逊相信总统因此处在最能有效地传输和表达人民意志的地位。
杰弗逊认为,作为美国总统,必须努力地去集结起全国民众的意志,使之能够围绕在一系列业已宣明的原则的四周。在极为罕见的遇到特别危急情况的时刻,杰弗逊甚至认为,如别无选择,总统可以从维护公共利益出发,暂时性地以不受法律所限制的方式采取行动,但是与此同时,总统必须向公众详尽解释和交待为什么他必须逾越其被宪法所规定的权力分际(constitutionally delegated powers)行事。
而且,杰弗逊也明确表述过,他所讲的人民的授权(mandate),其实有着非常高的门槛,必须超越简单的党派歧见,要构成真正压倒性的公众意见汇聚(overwhelming popular support)才行,同时,杰弗逊还曾说过,这样的公众意见汇聚,至少在理论上是不会去破坏,而是会去尽力维系现有的宪政制衡结构的。
按照Bailey教授的研究,杰弗逊认为,可以有两种路径去理解行政权力,一是超越宪法层级的行动,另一是通过宪法解释进行的宪法维护行动,只要超越宪法层级行动是紧紧地跟随公众意见,并受公众意见的密切制约,那么前一选项就比后一选项更为可取。
但是杰弗逊同时看到,如果公众意见仅仅是被孤立地留在那里任其自由发展,其往往很难成长起来,如果离开了行政方的行动,所谓人民意志往往会变得难以自洽和圆满,因此杰弗逊相信超越宪法层级的行动有必要成为一种特定的行政领导范式。当遇到宪法不完美的时候,解决方案之一是可以直接诉诸人民。
杰弗逊的政治思想,对于近代中国也有着不少影响。费正清曾说宋教仁在民初临时约法的制定过程中"扮演了中国的杰佛逊的角色"。1945年8月,胡适在致毛泽东的信中提到:"美国开国之初,吉福生十余年和平奋斗,其所创之民主党遂于第四届大选获得政权。
"另,笔者以前在《上海书评》发过一篇小文《张君劢与杰弗逊》,就曾探讨过张君劢与胡适在对杰弗逊政治路径的评价上所显现的不同取向。了解更多杰弗逊政治理论的真义,对于我们回看近代中国政治秩序构建的历史,也貌似远远地有着一点关联。
