刘剑文财税法原理案例 财税法学家:推进财税法治巩固国家治理基础

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》高度强调财税体制的重要性,提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“科学的财税体制是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”、“建立现代财政制度”、“落实税收法定原则”。同时,《决定》强调要“改革收入分配制度,促进共同富裕”。

23日,在中国财税法学研究会主办、北京大学财经法研究中心承办的“国家治理现代化与深化财税体制改革”座谈会上,来自财税法方面的专家就国家治理现代化与财政的关系、财税体制改革的方向以及财税如何促进公平分配等阐述了各自的观点。

中央财经大学教授贾绍华

税收立法权应逐步收归全国人大

《决定》对法制中国建设做了部署,这个部署主要体现在“稳定税负”这四个字。

税负通常指宏观税负,即一个国家在一定期间内税收收入占当期GDP的比重,是反映一个国家税收的总体负担水平的重要指标。稳定税负主要解决两个问题。首先,国家从国民财富中拿多少钱合适。其次,国家从老百姓手中拿了这么多钱怎么用,老百姓能不能承受?过去一讲污染开征环境税,房价涨了开征房产税,老百姓担心最终全部转嫁给消费者头上。

稳定税负也就意味着,在老百姓整个税负不增加的情况下,改革税负是有增有减,增减相抵等于不增不减,基本稳定。

税收负担多少合适?税务总局统计,2012年中国的宏观税负大概占GDP的1/3,有学者认为达到40%,还有人认为35%左右,我觉得33%左右的税负应该处于合理区间。稳定税负的关键在于税负是否用到了民生,实现公共服务均等化,当务之急是制订“税收基本法”。税收基本法要确定纳税人的权利、义务,以及政府从个人手中拿到钱后用到什么地方,这与“透明预算、提高效率”紧密结合在一起。

要重视完善实体法。环境保护费要进入到税里面,社会保障费也要实现费改税,清费立税。原则上通过7到8年时间,大概到2020年税收收入占到整个财政收入90%以上,当然费不可能完全取消,但是应该大大压缩。

应在公共财政的框架下实现税制的优化和税种的合理配制。以“营改增”为例,“营改增”大概减税999.9亿,有地方减税,同时有的地方就要增一点,这就要从房地产税和财产税方面来补缺。

必须坚持依法治税。在依法治税方面我们做得还远远不够,我国18个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税这3个通过人大立法,其他15个税种,包括增值税、营业税、消费税等主要税种,都是国务院制定暂行条例开征的。这种授权容易产生腐败,政府自己决定收多少、花多少,这种情况不能再继续下去。我认为,应该把税收立法权逐步收归全国人大,这是税收法定原则的本质要求。

中国人民大学法学院教授朱大旗

现代财政是民生财政公共财政

读过《决定》后,我认为现在特别需要解决的是建立现代财政制度。

什么是现代财政制度?在市场经济体制下,财政一定是公共财政,归根到底要服务于市场主体和公共需要。市场主体不管是企业、家庭还是个人,最后都归结到个人头上。所以,最大化地实现个人和社会的公共需要应该是一切财税法制建设的最根本出发点。

从这个意义上讲,现代财政一定是民生财政、公共财政。公共财政一定需要民主的决策,13亿人做决策不太可能,所以要借助代表决策,而且这种决策一定要在法制的框架内进行。因此,财政体制改革一定要强化人民代表、权力机构在立法建设以及在执法的监督当中的作用,赋予百姓在财政预算方面的参与权。

我们不光要关注实体法立法,同时要关注法治程序建设,恰恰在这方面,《决定》涉及比较少。如果预算过程中没有人民的参与、立法机关的控制,在税收财政的执法过程中不注重纳税人权利保护等方面的制度建设,建立现代财政制度是不现实的。预算公开透明不仅仅是收支结果的公开、公布,还应该有动态的公开和参与,这也同样重要。不对违法乱纪行为进行相应的法律制裁,要想达到规范、透明的财政预算制度、法律制度就不太可能。

北京大学法学院教授刘剑文

房地产税改革是四个税种的共同改革

虽然《决定》中没有谈到遗产税,但是现在老百姓对遗产税仍然非常关心。上个月我参加了一个有韩国、日本、中国大陆、中国台湾学者参加的东亚遗产税研讨会,回来后有很多感受,我在思考中国要不要有遗产税?遗产税在全世界范围内,也是一个小税种,不到税收收入的2%,但却是国家和政府调节收入分配不公的一个重要手段,它的形式意义、象征意义、政治意义和社会意义大于法律意义和实质意义。

我国当前存在收入分配不公问题,如果中央提出开征遗产税,即使不是现在开征,而是五年以后,也会对调节收入、缓和高收入者和中低收入者之间的矛盾有帮助。当然,目前征收遗产税的条件还不成熟,当前的税制改革重点是在营改增、房产税、个税等领域,所以,建议5年以后再开始征收。此前社会上流传的80万元起征的说法是不切实际的,遗产税的起征点至少应该在500万元以上。

最近有媒体认为,按照《决定》的规定,要修改《房产税暂行条例》,这个观点是不完整的。《决定》讲得非常清楚,关于房地产税要加快立法并适时推进改革。修改《房产税暂行条例》是三年前学者提出的观点,三年以后,按照《决定》的规定,是想要制订“房地产税法”,为什么?在房地产税里面,涉及房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税四大相关税种的共同改革。

《决定》里面专门提出说加快房地产税改革,增值税、环境税都没有提,为什么这样?这是要落实税收法定原则。

这一改革应是先对房地产税立法,而非简单修订现行《房产税暂行条例》,解决房产税开征程序正当性不足的问题,使推进的部门不再只是财税部门,人大也加入进来。作为一项直接增加普通纳税人负担的税种,要在各方达成共识后再确定改革方向和步骤,并落地加以实施。

中国政法大学教授施正文

落实税收法定原则有巨大的意义

《决定》实现了两个制度创新和突破。

第一,提出财政是治理基础和支柱,是国家的制度保障。这说明财政不仅仅是经济领域的问题,而是经济、政治、法律乃至影响各种社会活动的基础。实质上,财政最根本的是国家的制度基础。理财就是治国。因为财政的主导者是国家、政府。

既然财政是国家治理基础,那么财政改革的目标就是建立现代财政制度。现代财政制度绝不是一般口号,它应包括三方面:第一,符合财政制度建设客观规律,它是实现财政科学化的保障。第二,要有利于建立法制财政。第三,要有利于提高财政制度的国际化和国际接轨。

《决定》关于财税改革有三方面内容。第一是保证收入、支出管理,管理就是预算制度。这里提出的原则,第一预算实现全面预算。第二要透明,它强调的透明不是简单的公开,要做到透明,必然公开要详细,必然公众要参与进来,必然人大要监督,另外还要起主导作用。

第二,关于税收制度的改革。《决定》首次提出落实税收法定原则,这是我国第一次提出“法定原则”,它会对我国法律立项有巨大的推动作用。

按照《决定》的精神,宏观税负稳定不能认为狭义的税负要保持稳定,狭义的税费可以增加,只要整体保持稳定就可以。

我认为,具体税种来说,直接税要提升,地方税要减少。另外,未来房地产税改革将从行政主导转到立法主导,从封闭转到公开透明,从行政管控转到民主公开,未来税收立法要转变传统的先制定条例然后再上升到法律的方式。关于消费税,应适当增加一些消费税,包括可以考虑将车辆购置税并到消费税里面。此外,还要加快房地产税的改革。

中国财税法学研究会副会长俞光远

及时制定中央财政与地方财政关系法

目前收入分配存在三大问题,第一是宏观收入格局不合理,第二是收入分配差距逐步扩大,第三是收入分配秩序混乱。

具体到财政方面,要围绕收入分配进行法制的创新,包括几个重点:

第一,及时制定中央财政与地方财政关系法,理顺和规范财政的关系。三中全会提出建立事权和支出责任相适应的制度,发挥中央和地方二者的积极性,它的核心是理顺政府间财政分配关系,合理调节各级政府之间的财力分配,构建中央和地方财权与事权相匹配的体制。

所以,必须要制定中央和地方的财政关系法。中央和地方关系应该有法律依据,明确怎么收,怎么转移支付。制定中央与地方关系法是要按照财权、事权划分、划清中央和地方的事权和财政收入范围。

按照收益原则、公平与效率兼顾的原则,哪些是中央承担的责任,哪些是中央承办、地方协办的事,在此基础上明确各地政府的管理权限,还有发展的权限。按照财权、财力和事权相结合的原则,保证各级政府正常履行相应的职能和提供公共服务的基本需要。

第二,促进财政公共服务一体化。《决定》指出完善一般性转移支付增长机制,而现在的财政转移支付不够规范,也没有制定法律,缺乏规范化和法律化,所以必须要抓紧制定财政转移支付制度相关法律。通过规范化、法律化,测算出标准收入和标准支出之间的差距。

在此基础上制定规范化、法制化的统一制度,逐步实现公共服务的一体化。逐步扩大财政转移支付的规模,特别是一般性转移支付比例。我们要公平收入分配,缩小收入分配差距,改进预算管理制度。修改预算法要正确处理公平与效率的关系,在分配中注意公平。税收方面,要通过法律的制定和修订,促进社会公平收益,使全国人民共享改革的成果。