法国国王弗朗西斯 弗朗西斯·福山:何谓“治理”?如何研究?
内容提要:尽管“治理"迄今为止并没有一个确切的定义,然而,它至少包括三种主要含义。“治理"的第一种含义指各种在国家体系之外的非主权国家主体的国际合作。这个意义上的“治理"概念源于有关全球化的文献,它强调主权国家的治理权责正在向非正式的横向合作和欧盟这样的超国家主体让渡。
“治理"的第二种含义是将治理等同于公共管理,即有效地履行国家政策。这种解释的出现是由于人们意识到全球贫困的根源在于腐败和国家能力孱弱。
“治理"的第三种含义是通过社会网络和其他非等级制的机制来规范社会行为。第一种和第三种“治理"的含义淡化了传统的国家权威,它们更多地支持新兴的、跨国的或市民社会的行动者。这些潮流也引发了人们对现代政府运作的透明程度和问责机制等问题的担忧。
如果我们不对“治理"概念做出界定,就不可能对学术界已有的研究文献进行评述。然而,迄今为止,学术界对“治理"概念的界定莫衷一是。这也表明了该研究领域的混乱程度。
“治理”一词源于希腊语中的动词“kubernan”,其本意是指“驾驭一条船”(steer a ship)一柏拉图在《理想国》中就曾运用此种含义。拉丁文动词“ gubernare"也是由此衍生的,它是法语“gouverner”的来源,并由此派生出英语单词“ government”和“governance”。
在20世纪的大部分时间里,在商业和法律领域,公司治理的含义是固定的。直到1990年代初,非形容词形式的“治理"(govemance)一词才被用于否定传统的“管理" (government)概念。
今天,“治理"被任意地用来指代所有指导或规范社会活动的行为。由于“治理"概念在被人们广泛运用的同时没有受到严格界定,因而某些学者指责它已经变成了一种“空洞的能指”。
国际治理
作为有意区别于“管理"这一术语的概念,“治理"一词最初出现在1990年代早期大量关于全球化研究的新文献中。许多学者开始注意到,主权国家控制其自称所管辖的领土内的活动能力正在减弱。依据这类新文献,国家能力的减弱是由于技术变革和不断增长的资本、人员、知识的跨国流动导致的一尽管克莱斯勒(StephenD.
Krasner)认为,传统的国家主权观念只是一种假想。罗西瑙(James N. Rosenau)和泽姆佩〈Ernst一Otto Czempiel)的著作《没有政府的治理》描述了许多处于传统国家之外的组织所实施的国际合作的途径和方式。
如果那些传统的国际合作被视为中央集权的、等级制的国家通过像国际法这样的正式机制相互协调的产物,那么新文献则强调了新的合作途径。在新文献中,第一种大潮流着眼于超国家治理。它主要以欧盟为例:欧盟是唯一成功地由主权国家让渡权力而产生的国际组织,越来越被认为正在取代国家的权威。
第二种潮流强调一种经常被称为“政府间主义"的观点,即尽管国家仍然是主要的参与者,但实际的合作却通常是由等级制控制下的从属机构通过非正式的、横向的联系方式自主完成的。第三种潮流指出,“刚性"的国际法被一种不那么强硬的“柔性"版本取代了——这种“柔性"版本虽然没有像国际法那样的法律权威,但是它更加灵活,也更容易实现。
然而,在相关的国际治理文献中,最受关注的是各种“新"类型的跨国非政府主体,包括跨国公司、国际非政府组织、工会和其他各种被认为取代了传统的民族国家间合作的组织。
最近,许多国际治理文献都集中在一些具体的领域,尤其是关于非国家主体影响的领域有很多研究涉及非政府组织自发形成的合作标准的创制,通常包括环境规制标准、产品标准、健康标准、劳工标准和企业社会责任标准。有些学者指出,尽管这些新标准完全是由私人主体来执行的,然而还是在“等级制的阴影下"运行的,或者直接与国家监管机构合作。
最后,还有文献将注意力集中在更明显的政治性的治理形式。在后冲突社会或“有限度的国家"(limited statehood)中,联合国和各种非政府组织的国际参与者实际上已经取代了当地政府成为治理主体。
善治
“治理"概念的第二种用法同样出现在1990年代的文献中,它完全不同于上述第一种用法。这个词在很大程度上被认为是传统的公共行政的同义词(或者是其委婉的表达),其区别在于政策的实施依靠新的非国家主体,而不是传统的政府。
这类文献的意义需要放在全世界范围内国家发展政策潮流变化的背景下去理解。从1970年代末到1990年代初,西方国家及其支持的发展机构给贫穷国家提出的发展建议都是以新自由主义的放松监管和私有化为中心的。这种方式被非正式地称为“华盛顿共识”。
它与里根和撒切尔更加广泛地国内经济改革政策是一致的,将政府视为经济健康发展的主要障碍。但是,根据1990年代苏联私有化改革失败和非洲国家结构调整的经验,经济学家认识到了国家作为市场交易基础的重要性。
道格拉斯·诺斯及其追随者在理论层面上强化了这种观点,他们指出了财产权之类的制度安排对促进经济增长的重要性。随着世界银行1992年题为《治理与发展》的研究报告和1997年题为《变革世界中的政府》的发展报告的出版,有效国家的作用也被政策制定者普遍认可。
上述两份报告都通过强调有效提供公共产品和服务的重要性来“找回国家”。1995年,世界银行新任总裁詹姆斯·沃尔芬森(James WOlfensohn)在其发表的一篇具有里程碑意义的演讲中提到了“腐败之癌”,他认为,腐败是经济发展的障碍,并且将成为世界银行未来10年关注的焦点。
自此以后,公共部门改革、反腐败以及更广泛的以“善治”为主题的研究得以复兴。
虽然这种意义上的“治理"显然是指传统的国家行为,但是其确切的含义仍然具有相当大的模糊性。“善治"中的“善" 究竟是指政府应当追求的政治目标,还是适用于有效实现政治系统所要达成的一切目标?具体而言,“善治"是否必须包括民主问责制和保护个人自由?它在威权国家是否也能存在?
对于这种理论问题,经济学文献目前还没有形成共识。诺斯最初关注的焦点是包括财产权和契约履行在内的法律制度,但是他后来似乎扩大了概念的定义,将政治体系的民主也纳人其中。同样,阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和罗宾逊(James A.
Robinson)在他们对经济长期增长所必需的“包容性"因素的界定中,也提到了民主参与和政治多元化。经验研究的文献显示,稳固的民主制度与高水平的人均收人之间存在着很强的相关性,但是其因果链条的方向并不能确定。
然而那些快速发展的威权国家和地区(例如“亚洲四小龙")的存在表明,民主并不是促进经济增长所必要的制度组成部分。罗斯坦(Bo Rothstein)和霍姆伯格〈S?ren Holmberg)指出,发展成果(包括但不限于人均GDP的增长)与国家服务质量的相关性要强于它与民主的相关性。
达尔伯格(Stefan Dahlberg)和霍姆伯格(S?ren Holmberg)使用罗斯坦的数据所进行的一项研究表明,作为衡量治理的指标之一,公民的满意程度它可能是公民对合法性的认知与官僚系统的质量的相关性要强于它与程序性民主的相关性。
巴克(Hanna B?ck) 和哈德纽斯(Axel Hadenius)的研究表明,在低水平的发展阶段,民主与国家能力之间呈负相关,但是在高水平的发展阶段,民主与国家能力之间呈显著的正相关。
在国家的早期发展阶段如果国家能力比民主更能促进经济增长,那么这就能解释为什么快速发展的威权国家和富裕的民主国家可以同时存在。
许多学术文献倾向于将“善治"理解为国家的执行力,即国家提供基本公共产品和服务的能力。在这个领域,大量的理论是建立在经济学家的研究基础上的,或是吸收了将私人部门引人公共领域的经济学观念。其中一种观点是将选择与退出引人过去一直由国家垄断提供公共服务的领域。
这种观点导致教育补助金券和特许学校(charter schools)在世界范围内激增。另一种观点则是在政府部门中应用委托代理理论。在这种理论框架下,腐败现象和执行问题被认为是委托人与代理人之间的动机不一致的结果,其解决方案是改变代理人的激励结构和节约代理成本。
基于上述一般性的方法,1980年代末和1990年代初,胡德(Christopher Hood)和波利特(Christopher Pollitt)等公共行政学专家提出了新公共管理理论(NPM)。新公共管理理论体现了一些彼此联系较为松散的思想,它试图将公民比作公共部门的消费者,将诸如标杆管理、绩效评估、绩效薪酬和服务外包之类的企业实践运用于公民与公共机构之间的活动。
新公共管理理论的核心思想是公共部门将获得更多的自主权,同时也需要承担更大的责任。
尽管最近有关治理的文章中仍然出现了许多新公共管理理论的概念,然而这些理论的全盛时期早已过去。新公共管理理论最开始是在英国、新西兰澳大利亚和美国提出并付诸实施的。然而,那种在公共部门中引人类似市场机制的尝试并未在欧洲大陆国家中起到良好的效果。
这些国家拥有更深厚的国家中心主义传统,它们并不喜欢将市场机制和商业实践引人公共部门。但是,有些学者认为,这些差异被夸大了。特别是在1990年代,新公共管理理论是与政府缩减规模和私有化相关联的,许多人认为这类实践削弱了国家能力。
一些研究指出了新公共管理理论具有文化嵌人性(例如,它是以韦伯式的国家作为前提条件的),并且它们表明其有效性在不同国家间存在着相当大的差异。
绩效测评的方法备受诟病,首要原因在于,它缺乏准确的标准来衡量政府所提供的许多服务(参见下文,治理的测量),并且测量行为本身会扭曲政府的行为(“应试教育")。许多新公共管理理论所倡导的政府服务外包本身也存在着很多预料不到的后果。
新公共管理理论存在的某些问题是委托一代理模型本身所固有的。例如,委托一代理模型认为,在很多组织中,权威应当从代理人流向委托人,而不是相反。西蒙(Herbert A. Simon)很早就已经指出了这一点。新公共管理理论存在的其他一些问题是政府部门所特有的,例如,政府行为的动机应当是提供公共服务,而不是追求物质性的自利,或者许多公共代理人具有多个目标相互冲突的委托人。
