王思斌社会工作导论王思斌:精准扶贫的社会工作参与——兼论实践型精准扶贫

2017-08-10

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文章简介：摘要:精准扶贫在很大意义上是在系统实践中的瞄准,是实践型精准,精准扶贫是有方向的系统实践.社会工作与精准扶贫具有同构性,也有自己的特点,这

摘要:精准扶贫在很大意义上是在系统实践中的瞄准,是实践型精准,精准扶贫是有方向的系统实践。社会工作与精准扶贫具有同构性,也有自己的特点,这表明社会工作在理论与实践上能对精准扶贫做出自己的贡献。社会工作参与精准扶贫,要与作为服务对象的贫困群体及作为扶贫开发主要系统的政府部门合作。社会工作参与扶贫开发、精准扶贫需要制度上的创新,也需要社会工作加强自身能力建设。

关键词:社会工作精准扶贫实践型精准同构性制度和能力建设

(王思斌,北京大学社会学系教授,北京大学-香港理工大学中国社会工作研究中心主任、林护荣誉研究员;邮政编码:100871)

反贫困一直是我国经济社会发展的主题。经济体制改革以来,通过实行家庭联产承包责任制,我国农村的绝对贫困现象获得明显好转。“八七扶贫攻坚计划”的实施使我国农村贫困得到进一步缓解。但是,随着市场化、城市化的加快,随着大部分地区贫困状况的改善,那些人类生活障区、缺乏基本生产能力的群体和家庭的贫困问题更加凸现出来,在全面建成小康社会总体目标不断临近的背景下十分刺眼。

中共中央、国务院的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》对扶贫开发做出了整体性部署,为确保到2020年农村贫困人口全部脱贫,中央又做出《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下称简称《决定》),脱贫攻坚已经成为全国性的战略行动。

扶贫开发、脱贫攻坚是系统工程,需要认真谋划和推动,需要各方有效参与。本文对社会工作参与扶贫开发和精准扶贫做一些讨论。

一、扶贫开发精准扶贫的意义及其理解

(一)扶贫开发精准扶贫的意义

由于历史地理原因、市场经济体制的某些缺陷和贫困群体自身的问题,我国农村贫困还相当严重。三十多年来我国政府强调通过扶贫开发解决大面积的农村贫困问题,去年又提出扶贫开发与社会保障有效衔接,采取超常规举措精准扶贫,着力解决7000万特困人口的问题。

扶贫开发与精准扶贫是两个既有密切联系又有一定区别的概念。前者指的是用发展经济的办法解决普遍存在的贫困问题,它的基本假设是:贫困问题就是经济不发展,经济落后就是贫困。

由于农村贫困地区常常伴随着交通不便、自然条件恶劣、产业结构传统单一、人们的文化水平不高等现象,所以一定要对其进行开发。精准扶贫是对以往扶贫开发行动后果的再认识和反思(吴国宝,2015)。由于原来的扶贫开发、扶贫攻坚在政策上存在某些问题,一些地区和群体的贫困问题难以用原来的经济开发的方法来解决,所以要准确甄别贫困问题、采取合适的措施解决贫困问题。

反贫困的经济-社会政策强调精准,一方面是对过去扶贫开发政策和实践的反思,另一方面也表明新一届中央领导在公共服务和社会服务领域崇尚科学精神,表明我国的社会政策正在向科学化方向发展(王思斌,2016)。

强调精准对于往前的扶贫开发、脱贫攻坚具有重要意义。直接说来,它将扶贫、脱贫聚焦于7000万现行标准下的农村贫困人口,使其在2020年以前脱贫,这一行动被赋予重要的民生、政治和经济意义。从民生的角度说,精准扶贫和脱贫攻坚可以使贫困群体走出贫困、提高物质生活水平、增强其福祉;从政治上来说,它能反映社会主义制度的优越性,巩固党的执政基础,促进社会稳定,改善我国的国际形象;从经济角度看,增加贫困群体的收入会刺激社会需求,促进经济增长(中共中央国务院,2015)。

赋予上述意义的精准扶贫能够更好地动员各方力量、聚集各种资源参与扶贫,扶贫更能成为各方协同一致的行动。

(二)对精准扶贫含义的理解

什么是精准扶贫?作为一个政治和政策用语并没有严格的界定。《决定》指出,扶贫开发贵在精准,重在精准,必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题。这里的精准指的是扶贫对象认定、扶贫者责任和扶贫方法上的精准。《决定》还指出,要按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求,做好扶贫工作。

这里的精准扶贫是从发展项目角度而言的,包括谁是扶贫项目的受益者,谁是扶贫项目的实施者,项目资金、项目实施措施、项目计划以及项目的成效都要精准。这里表达的精准是指作为扶贫开发行动的项目的针对性、科学性和有效性。

精准扶贫的说法不是为了学术讨论,而是工作上的要求,所以也未必非要追求其内容的严整性。或者说,针对以往扶贫开发中某种程度上存在的扶贫对象不甚准确、扶贫资源跑冒滴漏、扶贫追求临时政绩、扶贫目标发生偏离、扶贫效果缺乏科学评估的现象,能开列出精准扶贫的主要方面并努力实施就相当不错了。

当然,从理论上来说,为了更加科学和有效地实现目标,对精准扶贫的重点式列举还有可完善、可补充之处。这是因为,贫困是十分复杂的经济-社会活动,要解决大面积的贫困、使深度贫困问题得以解决是相当不容易的事。

扶贫开发、脱贫攻坚是相关各方协同努力、持续进取、积沙成塔、最后达致脱贫目标的过程。在此过程中,需要很多精准。在开放环境中,要通过几年的努力达到脱贫目标,中间会存在一些模糊的东西,需要从不精准走向精准。这样,就有必要对精准做更多的分析,以使扶贫开发活动更加精准,能更有效地实现目标。

除了一开始就要确定扶贫对象之外,在不少情况下,精准的点是在扶贫过程中呈现的。实际上,扶贫对象的确定也是复杂的,因为在许多情况下致贫原因是复杂的。在多种原因作用下,在扶贫资源有限的情况下,哪些致贫原因被看重,哪些家庭被确定为扶贫对象也是需要认真分析的,除非作为扶贫对象的家庭与其他家庭相比问题十分明显,所以这里的精准也是相对的。

在确定了扶贫对象之后,扶贫目标就是基本确定的,即在一定时间内使该家庭实现现行标准下的脱贫,其家庭人均收入要超过现行贫困标准。当然,我们完全有理由把扶贫效果看得更加复杂一些,因为脱贫效果需要多维度评价(汪三贵,2013)。

面对现在的精准扶贫,我们也需要把目标的这种精准考量同效果意义上的精准联系起来,即到既定时间,不但贫困家庭要达到或超过现行贫困标准,而且其脱贫效果要持续。所谓脱贫效果能持续,对于那些完全失去劳动能力的家庭来说就是进入最低生活保障范围。

但是对于那些有劳动能力的贫困家庭来说,则意味着几年后要靠自己的努力获得和增加收入、不至返贫。这样,对这一群体来说,精准扶贫就意味着不但在扶贫期要增加他们的收入,而且要提高他们走出贫困的能力。

可以发现,这里的精准并不是完全设计好的、按图索骥的,而是要在扶贫实践中不断去接近、实现目标。扶贫项目的安排和措施也是如此。在致贫原因比较明确和单一的情况下,扶贫措施的精准性比较容易实现。

但是如果致贫原因是多元的,脱贫需要经历复杂的扶贫对象与社会环境之间的互动,需要扶贫对象自身因素的转变,那么,扶贫措施、行动计划也应该是有一定弹性的。这里我们想说明的是,所谓精准,不能机械地把它理解为一个点,把它看成是点式精准,而应把它理解为持续、有效地接近较明确的目标。

二、精准扶贫是方向性的系统实践

(一)精准扶贫是实践型精准

贫困特别是深度、持久贫困是一个问题集。这包括要处理以下重要问题:致贫原因是一因还是多因?哪些是直接因素、哪些是间接因素?主要因素是什么,主要致贫因素的可改变性如何?各因素之间的交叉影响是怎样的?另外,致贫因素特别是主要致贫因素的可治理性如何,是完全可治理、部分可治理还是很难治理?还有,变化着的内部因素和外部支持的协调关系如何,协同脱贫的进程是怎样的?还需要考虑的是脱贫的成本-效益问题:扶贫和脱贫是经济活动,也是政治活动和社会活动,既要算经济账,也要算政治账和社会账,还要算综合账。

上面这些都会影响扶贫的行动计划和措施安排,扶贫资源的使用和配置,扶贫策略的选择,会影响脱贫的过程目标、结果目标和效果目标的实现。扶贫工作者(参与扶贫者)要与贫困群体协同合作、共同努力去厘清和解决上述问题,实现脱贫目标。

由此我们可以说,精准扶贫和脱贫是一个朝向明确脱贫目标的、多方参与的实践过程,精准扶贫是方向性的、有明确目标的系统实践。这里所说的明确目标指的是尽可能清楚、准确的脱贫目标,它是经济的、也是社会的。方向性指的是朝向理性、科学、可实现的脱贫方向;系统实践指它是所有反贫困参与者(不只是扶贫人员)的参与、合作、协同、共进的实践过程,在这一过程中,各方都不是机械地参加,而是能动地参与。

这种能动性既包括各方的一般参与,也包括他们的改变、发展和在此基础上的协同、合作。

在这一过程中或通过这一过程,实现预定的或实际的脱贫目标。由此可以说,精准扶贫是理性设计的,也是在多方参与中,通过各方共同参与的实践达成的。精准扶贫实际上是实践型精准,需要在实践中实现精准,通过系统实践达致精准脱贫。

(二)精准扶贫是有目标的系统实践

就精准扶贫而言,各方最关注的是精准,强调的也是精准。如上所述,精准并不是点概念,在不少情况下精准并不那么清晰和确定,而是需要在扶贫进程中、在各方参与的实践中加以确定。

实践型精准在理论上有点像林德布洛姆的渐进决策模型和混合扫描模型。这种决策模型一般用于较长时段的目标确定。决策者的努力方向是明确的,但具体目标(点目标)并不十分清楚,于是要在有方向的行进中逐步确定目标,达致科学、理性的决策(杰伊.

沙夫里茨等,2008)。在我们的精准扶贫中,在开放的经济-社会环境下,扶贫活动的进展,各参与方的参与能力和具体行动,各种与扶贫目标相关过程的耦合,都会进入精准扶贫总进程的考虑,都会通过各方参与来展现和实现。

这种系统实践不是随意摸索,而是有方向、有预定目标的实践过程。它与上述渐进决策模型的相同之处是寻找和确定合理的行动目标,不同之处是精准扶贫的既定目标性更强,参与扶贫各方的行动及方向有一定可把握性。二者之间最明显的差异在于,精准扶贫是反贫困系统的综合实践过程,它更强调参与各方的能动性实践。

作为系统实践的精准扶贫是反贫困参与者有明确目标的共同行动。它是参与者在理性指导下的实践行动,是在一定价值观指导下运用科学、合理的方法协同性地实现脱贫目标的过程,是扶贫工作者与扶贫对象达成共识、在此基础上实现协力与精诚合作的过程,是反贫困参与者在反贫困行动推进中自我发展并在此基础上进行更高层次合作的过程,是参与者不断反思自己的反贫困行动并调整自己的行动以朝向脱贫目标的过程。

精准扶贫应该是具有动态性的反贫困过程(系统性行动)与方向性结果的统一。

在走向精准的系统的反贫困实践中,各方参与者都是行动主体,都应该发挥自己的积极性和能动性,都有责任推动反贫困行动更有效地达致目标。在这方面,贫困群体的主体地位尤其重要。

我们看到,精准扶贫与实际的系统实践并不是点与点的对应关系,要实现精准扶贫并不那么简单。但是,精准扶贫确实需要在系统实践中尽可能实现精准,这里需要对反贫困重要环节和行动的具体化(这是实现精准的重要载体),包括各方理念的具体化、扶贫目标的具体化、组织系统与组织过程的具体化、共同行动的具体化和结果的具体化。通过这些具体化环节,可以进一步使脱贫行动逼近预定目标。

三、社会工作对精准扶贫的可能贡献

(一)社会工作与精准扶贫的同构性

《决定》指出,要实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。这就表明,政府要从制度上推动社会工作参与脱贫攻坚行动。确实,社会工作在精准扶贫、脱贫攻坚中能发挥独特的功能,这源之于社会工作的基本角色和功能,源自于社会工作与精准扶贫的某种同构性。

所谓同构性是指两个事物在结构上的相同性或相似性。社会工作与精准扶贫都是帮助困难群体解决问题的行动,二者在对待贫困的价值观、工作方法、工作过程、目标追求等方面具有相似性或同构性。

在价值观方面,精准扶贫要求把贫困群体基本生活的改善和人民福祉放在首位,社会工作是为困难群体服务的专业活动,把服务对象生活境况的改善放在首位,二者是一致的;在扶贫力量与扶贫对象的关系方面,精准扶贫指出要处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系,发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神,增强贫困人口自我发展能力。

社会工作在服务中强调服务对象的主体性和能动性,强调“助人自助”,在工作关系上二者有很大相似性;在问题认知和对策方面,精准扶贫要求首先要抓好精准识别,对贫困问题进行评估,突出问题导向,根据具体问题安排项目、制定扶贫策略。

社会工作则十分强调对服务对象问题的评估,了解他们的需要,并据此选择服务方法。二者都反映了对服务对象问题的重视,重视问题和服务的特殊性;在工作方法方面,精准扶贫采取驻村、结对帮扶的方法,强调各扶贫力量的协调。

社会工作则强调专业方法,强调各种资源的动员与整合;在服务目标方面,精准扶贫强调要按时达到脱贫目标,实现可持续发展,同时促进社会稳定安全。社会工作强调要实现三重目标:服务对象问题的解决,他们的能力发展与社会和谐。二者之间的相似性也是比较明显的。

精准扶贫与社会工作也有某些差异性,主要表现在目标追求、资源动员方式、与服务对象的互动模式以及效果评价等方面。在目标追求方面,精准扶贫更强调政治性,社会工作更强调社会性;政府的精准扶贫以自上而下的资源动员方式为主,社会工作以专业方法见长;政府的精准扶贫在与扶贫对象互动时难免带有行政性,带有自上而下的色彩,社会工作强调与服务对象互动的平等性、赋权化;在评估方面,精准扶贫强调结果的重要性,而且都立了“军令状”,限期脱贫。

社会工作既强调服务的最后结果,也强调服务过程,注重贫困群体在反贫困过程中的发展和改变。

社会工作与精准扶贫要求的同构性说明,社会工作参与扶贫开发、精准扶贫有很大的协同性。社会工作的特点说明,它参与精准扶贫可能会做出自己的特殊贡献。

(二)社会工作参与扶贫开发的优势

社会工作与精准扶贫的同构性和自身特点使社会工作在参与精准扶贫时具有某种优势,主要表现在以下方面:

第一,社会工作竭诚为困难人群服务的价值观。社会工作是扶贫济困的专业服务,这种服务既不是基于政绩、也不是出于怜悯,而是把帮助困难人群走出困境作为自己的天职。它比一般的、完成扶贫任务的行政性工作更自觉、动力更持久。

第二,社会工作以评估为基础开展服务的科学精神与实践。社会工作注重对服务对象处境、服务进程和效果的评估,把服务置于科学的有根据的现实基础之上,能够更有针对性、更有效地应对问题和解决问题。

第三,社会工作与贫困群体的共识、协同和共进。社会工作强调要与服务对象一起工作,即把服务对象作为主体,看作有能力、有某种优势的主体,看作最了解自己处境、愿意走出困境的行动主体,并同其在沟通、分析的基础上,达成共识、协力克服困难。社会工作者尊重服务对象,在服务中关注和增强其能力发展,不断通过分享新的进步和成绩促进新的探索,共识共进是两个积极性的结合,有助于对比较复杂贫困问题的逐步解决。

第四,社会工作善于链接资源、促进多方合作。社会工作服务的前提是进行资源系统分析,将正式资源系统与非正式资源系统连接起来,解决服务对象问题(马凤芝,2011)。社会工作者眼里的资源比行政扶贫者的看法要宽,它实际上是包括物质资源、精神资源、社会资源的支持系统。社会工作者通过艺术性的方法将各种资源动员起来,进行链接和集约,能更好地增强积极因素、促进脱贫。

第五,社会工作既关注结果目标也关注过程目标。一般的行政性扶贫主要关注结果目标,即关注在一定时间内使扶贫对象按时脱贫。社会工作当然关注结果目标,但也关注过程目标,关注扶贫进程的关键点和扶贫对象的改变及能力发展,这样就把反贫困成果建立在具有共识的共同努力的基础上,使脱贫结果更可持续。

第六,社会工作的文化敏感性。社会工作在扶贫服务中特别强调文化敏感性,包括对扶贫对象的族群文化敏感、社会性别敏感、生活文化敏感等。文化敏感性就是要尊重扶贫对象的文化传统即核心文化价值,尊重他们在长期的经济社会生活中形成的信仰、生活伦理和基本规范,关注他们与环境的协调关系。

社会工作尊重扶贫对象的文化能更好地理解他们的需要、动员他们所具有的资源,共同实施反贫困行动。尊重扶贫对象的文化就不是外来的强加,当然也不是完全顺从他们既有的做法,而是要理性地对待,挖掘和发挥其正能量(王思斌,2012)。脱贫攻坚面对的多是深山区、少数民族地区的贫困群体,强调文化敏感性具有重要意义。

四、社会工作参与精准扶贫的制度建设和能力建设

从国际经验和社会工作的特点及优势来说,社会工作应该积极地参与反贫困行动,我国社会工作队伍应该在精准扶贫中发挥积极作用。但是实际上,我国社会工作在反贫困中发挥的作用十分有限。这里既有制度方面的原因,也有社会工作自身能力方面的原因。应该加强社会工作参与反贫困的制度建设,加强社会工作的能力建设。

(一)社会工作参与反贫困的制度建设

我国的扶贫开发和反贫困实行自上而下的体制机制,反贫困主要由政府部门来承担,并运用行政化的方法来推动,作为社会力量的社会工作迟迟没有进入政府反贫困行动的视野。《决定》第一次将社会工作写入反贫困政策,指出要“实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划”,这为社会工作参与扶贫开发、脱贫攻坚打开了制度方面的通道。

但是,社会工作真正能参与扶贫开发还有具体人员、参与途径、参与方式方面的问题。近几年来,社会工作界参与农村反贫困是局部的,有的是借助“三区”计划项目进行的。

由于这些活动基本上是项目制,是短期的,所以社会工作还未能制度性地进入反贫困领域。如何在制度上将社会工作纳入扶贫开发的整体规划之中,是社会工作发挥作用的制度基础。政府应该在社会工作专业人才服务贫困地区计划方面有具体可行的制度安排。

(二)社会工作队伍参与扶贫开发的能力建设

就现实情况看,社会工作专业队伍参与农村反贫困有自身能力不足的问题,主要表现在如下一些方面:第一,农村社会工作知识准备不足。我国的社会工作专业教育主要是在城市开办和得到发展的,关于农村社会工作的知识和实践不足,一时还难以适应复杂的扶贫开发、脱贫攻坚的要求。

第二,缺乏综合性的应对农村贫困问题的方法。我国的社会工作教育恢复重建已近30年,但是作为其核心内容的社会工作方法还主要受西方的、以个人为核心模式的影响。

农村反贫困实践常常需要综合性方法,在这方面社会工作群体的能力不足。第三,对我国已有的反贫困经验了解不够。改革开放以来,我国已经进行了20多年大规模农村扶贫开发,也积累了一些经验。虽然扶贫开发中存在诸如扶贫对象不太准、扶贫效果持续性不太强等问题,但是成绩还是明显的。

我国的农村社会工作起步较晚,对这些经验了解不足,有时看问题多、看经验少。第四,对扶贫开发的相关知识了解不足。扶贫开发、反贫困是多种力量合作的过程,需要经济学、社会学、社会工作、发展学等多方面的知识,尤其是发展经济学、产业发展、社区发展等方面的知识更加重要。

社会工作者要参与扶贫开发,就要了解相关学科的知识和相关政策。现在的社会工作专业教育和训练对此准备不足。

社会工作者要有效地参与扶贫开发,必须加强自身能力建设。主要包括:了解农村贫困群体的经济社会生活状况,了解他们的迫切需要;学习扶贫开发的相关政策,系统了解和尊重已有的扶贫开发系统的实践和成功经验,并善于同现行的扶贫系统合作;重视社会工作方法的本土化、本地化,学习与扶贫开发相关的知识;了解农村贫困地区的文化,包括生活方式、语言、风俗习惯等;加强与反贫困、扶贫开发相关的专业实习,增强参与农村反贫困的适应性。

有了便于社会工作参与的制度安排,社会工作者具有了较强的参与能力,社会工作在扶贫开发、脱贫攻坚中的积极作用的发挥就是可期待的。

五、结语

参与农村扶贫开发、精准扶贫对我国的社会工作来说还是一个比较新的领域。中央作出脱贫攻坚促进全面建成小康社会的战略决策,为社会工作参与精准扶贫开发创造了条件,也提出了要求。精准扶贫在很大意义上是在系统实践中的瞄准,是实践型精准,社会工作与精准扶贫的同构性表明社会工作在理论与实践的结合上能对精准扶贫做出自己的贡献。

同时,社会工作参与扶贫开发也是社会工作本土化、在地化的过程。在此过程中,社会工作要与作为服务对象的贫困群体协同努力,要与作为扶贫开发主要系统的政府部门及社会力量合作。

这是一个服务发展过程,也是相互合作、相互学习、走向既定脱贫目标的过程,对社会工作来说还是检验相关理论、积累和反思经验进而形成具有本土特点的社会工作模式和理论的过程。社会工作积极参与精准扶贫将进一步展现自身的社会价值,并将大大推动我国社会工作的发展。