白重恩说中国社保 白重恩:以社保促进国企改革为突破口
2011年,城镇基本养老保险个人账户基金记账额为2.49万亿元,做实账户基金规模为2703亿元,空账额为2.21万亿元。
对于社保的空账,全国社保基金理事会理事长戴相龙近期建议,加大国有资产划拨力度,扩大全国社会保障储备基金,应对人口老龄化高峰养老金收支缺口。其实,早在几年前,著名经济学家、清华大学经济管理学院副院长白重恩教授就提出相关建议,且一直呼吁国企分红改革,他认为国企利润直接划拨到社保基金是解决当前巨大养老金缺口的最好办法。
在日前的专访中,白重恩向《中国经营报》记者表示:当前,政府要设计最小化的改革方案,不能太多太杂,要寻找一些“牵一发而动全身”的重点改革,以此带动全局的改革,而国企将是推进改革的突破口。
《中国经营报》:经研究发现,中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%,有的地区甚至达到50%,这一比例超过了世界上绝大多数国家。你怎么看这个比例?
白重恩:根据170多个国家的社保法定缴费率数据,我国的法定缴费率处于全球第13高。缴费率更高的国家除了一个拉美国家以外,其余都是欧洲国家,其中大部分是转型国家。
当前的社保缴费费率过高,不但加重了参保企业和职工的负担,不利于扩大就业,更限制了家庭可支配收入的增长,从而影响了消费的增长,也挤压了补充保险和商业保险的发展空间。
鉴于当前社保缴费比例过高,已经产生负面影响,我建议,政府在“十二五”期间,应加大国企分红用于充实社会保障的比例,以降低居民和企业社保缴费负担。
《中国经营报》:现在呼吁社保问题有两个方面的考虑,一是社保基金的巨大缺口,二是未来城镇化衍生出的新市民的社会保障,巨大的资金缺口来自哪里?为什么说有了社保反而减少了消费?
白重恩:在没有社保的情况下,人们必须自己大量储蓄来为养老做准备,为未来可能出现的大额医疗支出做准备,这样的储蓄叫做“预防性储蓄”。一般情况下,社保应该会减少预防性储蓄。
但是,中国的社保并没有起到上述作用。通过对住户调查数据进行分析,我们发现2006年之前增加社保反而减少了消费,之后也没有显著的增加消费。原因之一是缴费挤占了员工的可支配收入。目前,五险占到基本工资的40%,导致居民缴费负担过重,而社保的待遇相对较低,所以社保的总体效果是减少了员工的可支配收入,消费的能力就会减弱。
二是员工对于未来社保待遇的预期有较大不确定性,我们管理部门提供的关于未来待遇的信息太少,导致预防性储蓄仍然较多。
三是个人账户的欠账和资金缺口让民众担忧能不能补上。如果像戴相龙所说,将国企股份或利润划拨社保,努力尽快把历史欠账补齐,人们的信心会大一些。这样的额外收入也会为降低缴费率创造空间。
《中国经营报》:政府财政对于社保基金的影响在哪里?两者的关系如何疏导?
白重恩:目前政府财政最大的问题是投资太多,短期内投资增速过快,以及资本配置不尽合理,影响了投资效率。我们估算发现,这几年投资回报率总体下降很快,投资回报率低至5.1%左右,显示投资效率已经受到短期内投资增速过快的影响。
资本配置方面的很多问题也影响投资效率。例如,由于利率没有市场化,金融机构、尤其是银行赚钱较容易,就不会有很强的进取心来改善资本配置效率。
中国现在的投资率超过48%,这在世界各国都是很少见的,我们必须要考虑怎么减少投资在GDP中所占的比重。
国企盈利的25%缴税,还有一部分是股东的分红,剩余大部分都会滚入下一轮的投资再生产,即便这种投资是过剩的、低效的。
这种投资是不受市场约束的,企业不需要银行贷款或者在市场中筹集资金;但是一般的规律是,当投资没有受到市场约束的时候,它的效率就会变得比较低,企业就会有超出经济规律的投资考虑。如果有市场约束,你到银行贷款需要说明用途,还有还款的压力,乱投就还不起贷款。所以,能把利润拿走一部分就约束了国企的投资。
用国企分红补贴社保基金,一方面,可以遏制盲目投资,改善经济结构;另一方面,留给消费者更多的收入,可支配收入增加了,消费也随之会增加。通过这个方式,消费和投资的关系可以理顺一些。
《中国经营报》:你认为国企利润划拨社保对于国企改革有哪些促进意义?
白重恩:一是约束监督的作用。当然不是不让国企投资,而是约束投资,如果确实有好项目,还是可以到银行信贷,到资本市场筹集。
二是如果分红划拨一部分给社保,社保基金反过来可以回购国企的股份,当股份积累到一定程度,可以分散股权,就可以在公司治理上起到一定的正面作用。国有股权的划拨也可以起到类似作用。
问题在于当下很难推的动,这需要高层领导的政治决心。我认为用社保促进国企的改革是一个非常好的突破口。
《中国经营报》:现在民众对于改革的呼声比较大。你认为当下最重要的改革切入口是哪里?
白重恩:一是前面谈的国企利润划拨社保基金。
二是银行存款利率的市场化。现在的存款利息低于市场利率,从人们积极购买理财产品就可以看出来,通胀时期赔钱,现在基本保持持平,但投资者依然没有赚钱。这样,银行就比较容易盈利,因为它吸收存款的支出比较低。
限定利率属于政策限制,央行规定存款利率上下浮动不能超过10%,一旦放开,银行竞争起来,使得盈利更困难,它就会提高贷款的回报率。当银行的利润压力大的时候,它就不会轻易地贷给某些大型央企国企,逐渐往非公经济流动。
这才是“牵一发而动全身”的事情,现在中小企业贷款难的问题,呼吁也没用,利益在那儿,他们更愿意贷给央企国企。
限制银行利率的一个说法是要保证银行系统的稳定性,当银行收益率高的情况下,不良贷款带来的风险会较小。刚才分析了居民的可支配收入占比在下降,其中居民的财产性收入占比也没有增加,很大程度上是银行存款利率的限制造成的。如果存款利率市场化,老百姓的财产性收入会增加,同时银行所受压力会增加,从而会有动力改善资金的分配。
当然并不建议一下子完全取消存款汇率限制,会对银行有比较大的冲击,但是要有时间表,浮动窗口逐渐扩大,慢慢推进。以前贷款的利率也只能有很小的浮动,但后来贷款基准利率浮动窗口不断扩大,贷款利率的市场化基本完成。
上述都是渐进的方法,会促进国企的竞争和改革,逐步市场化,或退出竞争性领域。按通俗的说法,一是蛋糕做大,二是切好蛋糕。国企分红支持社保和存款利率市场化都是既可以促进蛋糕的做大,也可以改善蛋糕的切分的措施。
三是要厘清国企的定位。打破垄断需要很大的政治决心。首先,我们需要检讨行政垄断的必要性,到底什么样的行业需要行政垄断,什么样的行业不需要。现在行政垄断的条件是涉及国计民生、战略性的行业及产业。但到底什么样的行业是战略性的?战略性的行业是不是都需要实行行政垄断?值得商榷。
比如能源行业,如果多几家石油公司,如果都是中国人控制,战略性不会受影响,但竞争程度就变得不一样,也就是说,战略性和竞争不一定有矛盾,而人们往往将二者看成对立的。
因此,政府应该有全面的讨论,到底是哪些行业需要国企。比如可以在人大设立机构来讨论国企的定位问题。
四是政府预算的改革。政府的支出是不是合理需要讨论。
目前,政府的可支配收入有一半用于投资,它的科学性没有评估,我们作为学者也没有数据可以评估。政府性基金预算,每一项每年公开的只有两个数,收入多少,支出多少,并没有细节。预算如此粗略,人大怎么监督?
政府四大预算都应该详细公开透明,包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算。但是,现在预算经常该简的地方提供详细的数据,而重点地方却很简略。
一些地方、部门和单位财政的管理者明白,如果预算彻底公开,他们谋求单位和个人利益的空间也会缩小,所以就以保密为借口来推延公共预算改革。预算公开改革不是技术问题,而是政治决心问题,是敢不敢公开的问题。
根据《政府信息公开条例》,政府履行职责的信息公开是一般,不公开是特殊。正是秉承这一原则,中国政府2009年年底确定了“三年内公布中央部门预算”的目标,财政部也印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。
这几年,政府在财政预算完整性、精细化和透明度方面做了大量工作,但离真正能看清楚我们的钱从哪里来,每笔钱都花到哪里去,效益怎样,还有很大差距,有待于今后进一步深化改革来完成,也有赖于人大不断发挥审查和监督功能,促进民主法制的建设。
国家预算做好了,做到财尽其用,能解决很多现实问题,这是一个特别大的题目。
